Risikoanalyse

Omfanget av selskaper kommunen har eierskap i har økt med etableringen av nye Sandnes kommune fra 1. januar 2020. Tidligere Forsand og Sandnes kommune sine eierskap i selskaper utgjør nå den nye kommunen sin samlede eierskapsportefølje. Høsten 2021 startet arbeidet med en ny eierpolitisk strategi, jamfør kommuneloven §26-1, med planlagt utkast klart for 1. gangs behandling i formannskapet våren 2022. Prosessen som departementet iverksatte om mulig endring av kommunegrensen mellom Sandnes og Strand resulterte i at arbeidet ble stilt i bero i påvente av endelig avgjørelse i saken. I brev av 22.06.2022 meddelte statsråden vedtak om at kommunegrensen mellom nye Sandnes og Strand kommuner ikke tas opp til endring, heller ikke grensejustering med Sirdal iverksettes. Nye Sandnes sine kommunegrenser består uendret. Arbeidet er tatt opp igjen og et første utkast av eierpolitisk strategi ferdigstilles i år slik at det kan behandles av formannskapet første møtet i januar 2023. Fremdriften er lagt med endelig godkjenning i kommunestyret 1. kvartal 2023.   

Den nye kommuneloven setter tydelige krav til konsernstyring av økonomiforvaltningen i kommunen og til samlet risikostyring. Her inngår også eierstyring av det kommunale eierskapet i selskaper og de kommunale foretakene. Selskaper og interkommunale selskaper er i hovedsak egne rettssubjekter som det utøves eierrollen i. Mens kommunale foretak er en del av kommunen som rettssubjekt og har dermed også kommunestyret som sitt øverste organ.

Aksjeloven har allerede blitt endret slik at det er åpnet for forenklet generalforsamling, digitale møter og signering. Lov om interkommunale selskaper har også nå gjort en del tilsvarende endringer. Dette styrker mulighetene for raske avgjørelser i eierorganet, men det tilrettelegger også for at flere deltakere er til stede i representantskap der mange kommuner deltar. Digitale møter styrker dermed eierutøvelsen samlet i IKS-ene. Det er også på høring lovendringer i IKS-loven om krav til økt møteoffentlighet, etter de samme reglene som i kommuneloven. Kommunestyret avga høringsuttalelse i saken 12.09.2022 der det gis tilslutning til disse endringsforslagene.

Risikoen ved kommunens eierskap i selskaper er knyttet til eierandelen kommunen har, kapital som er skutt inn, tilskudd og tjenestekjøp som skjer, men også det enkelte selskap sin økonomiske og likviditetsmessige stilling. Eierandelen er direkte uttrykk for graden av styring kommunen har gjennom eierorganet i selskapet. For å anskueliggjøre økonomisk risiko og grad av politisk styring er selskapene grovt vurdert og innplassert i fire hovedgrupper:

1.Høy grad av økonomisk risiko – liten grad direkte politisk styring

2.Høy grad av økonomisk risiko – stor grad av politisk styring

3.Lav økonomisk risiko – liten direkte politisk styring

4.Lav økonomisk risiko – stor grad av politisk styring

I figuren under framstilles de ulike selskapene fordelt etter den overnevnte grupperingen.

Som det kommer fram av figuren over, følger det både ulik grad av økonomisk risiko og grad av politisk styring for de ulike selskapene. De ulike selskapsformene, samt selskapenes virksomhet og produksjon, er med på å fastsette dette. Når det gjelder kommunens risiko ved eierskapene, er den ikke kun begrenset til den økonomiske risikoen. Andre risikoelementer knytter seg for eksempel til tap av tingsinnskudd/produksjonsmidler, opphør i produksjon av ulike tjenester eller andre lovpålagte oppgaver og bortfall av samfunnsutvikleroppgaver. Det dreier seg også om risiko knyttet til omdømme for kommunen som en offentlig eier.

Resultater og analyser som legges frem her er gjennomført med grunnlag i siste tilgjengelige regnskapstall fra de avlagte årsregnskapene for 2021. Ny risikoanalyse blir gjort i forbindelse med avleggelsen av kommunens årsregnskap for 2022. Der inkluderes eventuelle endringer i selskapene som måtte være gjort i 3. tertial 2022. Dette er vesentlig da også 2021 ble et år preget av Covid-19 konsekvenser for mange av selskapene. Samtidig har 2022 heller ikke blitt et normalår, grunnet den internasjonale situasjon, renteutviklingen og strømprissituasjonen. Utviklingen i løpet av høsten 2022 vil derfor ha betydning for nye vurderinger av risikoen knyttet til kommunens eierskap mot slutten av året. Eventuelle tiltak må sees på i forbindelse med behandling av kommende økonomiplan.

IKS – Interkommunale selskaper (Lov om interkommunale selskaper)

IKS er egne rettssubjekt. Et særtrekk ved selskapsformen er at hver deltakerkommune har et ubegrenset ansvar (pro rata-ansvar) for selskapets samlede forpliktelser og gjeld. Sandnes kommune sin eierandel i det enkelte IKS er bestemmende både for omfanget av kommunens ubegrensede ansvar og for hvilken grad av innflytelse kommunen har i eierorganet.

Kommunens pro-rata ansvar betyr ansvar for selskapets forpliktelser og gjeld i samsvar med eierbrøken. Kommunens totale potensielle risiko tilsvarer dermed kommunens prosentvise eierandel av lånerammen og selskapets forpliktelser. Det følger derfor av selskapsavtalene at et IKS ikke kan ta opp lån med mindre det er fastsatt en låneramme i selskapsavtalen. Dersom et IKS avvikles, er deltakerkommunene ansvarlig for alle selskapets forpliktelser i inntil tre år etter avviklingstids-punktet. Ytterlige informasjon om selskapsformen interkommunale selskap.

Andre økonomiske risikoaspekter kommunen kan ha overfor IKS-ene er knyttet til tap av eventuell innskutt kapital, tingsinnskudd i form av anlegg/utstyr/bygg, samt tap av utbetalt årlig driftstilskudd fra eierkommunen til selskapet. Selskapsavtale og/eller eierstrategi kan også fastsette utbyttestrategi overfor selskapet. I tabellen under framkommer kommunens eierandel i IKS-ene, driftstilskudd, utbetalt utbytte til eierkommunene i 2021 og selskapenes resultat og egenkapital per 2021.

1) Eierbrøk justeres årlig ut 2021. Fra 1. januar 2022 har Rogaland brann og redning IKS folketallsbasert eierbrøk.

2) Det ble i 2021 kjøpt revisjonstjenester for kr 3,4 millioner fra Rogaland Revisjon IKS, Kontrollutvalget er bestiller og utgiftene inngår i utvalget sitt budsjett.

3) Sandnes sin eierandel i IVAR IKS fra 1.januar 2021 er 22,674 prosent, etter at Suldal gikk inn som deltaker. Eierbrøk ajourføres hvert 4. år, neste gang er per 4. kvartal 2023.

4) Kommunestyret vedtok 16. november 2020 å godkjenne ny selskapsstruktur for Folkehallene, eierbrøk er uendret. Etter ny struktur er all drift samlet i Folkehallene IKS fra og med 2021 som første driftsåret. Eksisterende to selskaper er omdannet til rene eiendomsselskaper som eier de regionale anleggene og leier ut til Folkehallene IKS.  Eiendomsselskapsselskapene har ingen ansatte.

I 2021 ble det gitt driftstilskudd på til sammen kr 85 millioner til IKS-ene, en økning på kr 0,7 millioner fra 2020. Om lag 78 prosent av tilskuddet gjelder tjenester fra Rogaland brann- og redning IKS. Dette tilskuddet hadde nullvekst i 2021. Kommunen mottok utbytte på kr 1 million i 2021 fra Renovasjonen IKS. Det er samme nivå som i 2020.

Dersom det skulle skje noe med selskapene har kommunen økonomisk risiko knyttet til blant annet faren for tap av kapital og utbytte. Den største økonomiske risikoen for kommunen knytter seg imidlertid til selskapenes forpliktelser og gjeld. Per 31. desember 2021 viser regnskapene for IKS-ene totalt langsiktig gjeld på kr 4,8 milliarder (eksklusive pensjonsmidler). Om lag kr 4,3 milliarder av total gjeld er i IVAR IKS og knyttet til selskapets investeringsplan.
De samme selskapene har tilsvarende regnskapsførte anleggsmidler (eksklusive pensjonsmidler) på kr 5,2 milliarder. Anleggsmidler i IVAR IKS utgjør kr 4,5 milliarder, mens eiendomsselskapene i Folkehallene utgjør snaut kr 520 millioner.

Følgende tabell viser oversikt for Sandnes sitt eierskap i IKS-ene ved utgangen av 2021:

*)Eksklusive pensjonsmidler, forpliktelser og fond.

1) IVAR IKS har rapportert til eierkommunene at samlet garantiansvar 31. desember 2021 nå utgjør kr 4,287 milliarder, herav er Sandnes sitt prorataansvar kr 972,2 millioner.

2) Folkehallene mottar årlig kapitaltilskudd fra eierkommunene for oppføring av hallene. Selskapene har balanseført både langsiktig gjeld (lån) og utsatt inntektsføring under langsiktig gjeld. Samtidig er utestående lånebeløp ført som kortsiktig fordring på eierkommune under omløpsmidlene. Utsatt inntektsføring er trukket ut av tallene i analysen

3) Eierandelen i IKA IKS har økt som følge av kommunesammenslåingen og at interkommunale samarbeid ikke kan være deltakere i IKS IKA. Ny eierbrøk for Sandnes er 19,12 prosent og er likt med fylkeskommunen.

Som det framkommer i tabellen over har kommunen påtatt seg et betydelig økonomisk ansvar ved eierskapet i IKS-ene. Totalt utgjør kommunens ansvar kr 1,3 milliarder. Samtidig er det regnskapsført om lag 0,51 milliarder i egenkapital i selskapene. Størst er pro rata-ansvaret overfor IVAR IKS som utgjør kr 1 milliard. Tjenestene kommunen kjøper fra IVAR IKS er finansiert gjennom selvkostgebyrene. Det betyr at økonomisk risiko også knytter seg direkte til gebyrene fra kommunen til innbyggere og næringsliv. Ved utgangen av 2021 har selskapet gjenstående kr 1,7 milliarder av lånerammen som eierkommunene har fastsatt i selskapsavtalen. Utviklingen i investeringsplanen tyder på at dette gir tilfredsstillende handlingsrom også for kommende økonomiplan. Virkninger av brannen som var tidligere i høst, er ikke kjent per d.d. Økonomiplanforslaget fra selskapet kommer senere i høst.

Sørmarka Flerbrukshall IKS bærer finansiell risiko knyttet til over kr 400 millioner i låneramme som konkret gjelder oppføringen av Sørmarka Arena og den nye sykkelvelodromen Sola Arena. Sola Arena er ved regnskapsavleggelsen anlegg under oppføring. Sammen med eiendomsselskapet Multihallen og Storhallen IKS (Sandneshallen og Randaberghallen) forvalter de tre Folkehall IKS-ene en låneramme på over kr 600 millioner. 2021 er det første driftsåret for de tre IKS-ene. All drift, personell mv er samlet i Folkehallene IKS. Eierkommunene yter til Folkehallene IKS årlig tilskudd, hvor en andel dekker kapitalutgiftene i samsvar med låneopptak.  Arbeidet med nødvendig ombrekking av balanser i selskapene har vært krevende arbeid i 2021. Revisor har vært konsultert underveis, slik at resultatene er i samsvar med uttalelser innhentet fra skatte- og avgiftsmyndigheter.
Sola Arena åpnet i september 2021 og har fått midlertidig brukstillatelse. Uløste saker knyttet til byggeprosjektet mellom entreprenør og byggherre (styret) ble endelig avgjort i rettsmekling som ble avsluttet i juli 2022. Av forliket som ble inngått er ventet at anlegget er endelig ferdig til 1. oktober inneværende år. Det ventes at byggherren dermed kan avlegge byggeregnskapet i 1. halvår 2023.

Folkehallene IKS har i 2021 også driftet Forus Sportssenter AS etter tilsvarende modell som de øvrige fire regionale anleggene. Eierskapet står uendret, da det ikke er oppnådd felles løsning om aksjekjøp/kapitalinnskudd. Sola kommune som den siste av de fire har behandlet saken i flere omganger uten at det er oppnådd en minnelig løsning. Arbeidet har pågått i 2022 og vil fortsette frem til økonomiplan legges frem. Endelig resultater må håndteres i tilskuddet som skal gis til Folkehallene IKS for 2023. Å få til en fusjon med IKS-ene i Folkehallene har blitt utredet og lagt bort i fellessak til kommunestyrene tidligere i 2022. En slik løsning vil utløse betydelige engangsutgifter for alle eierkommunene. Årsaken er at kontinuitetsprinsippet ikke kan anvendes når det er skifte av juridisk rettssubjekt.

For Rogaland brann- og redning IKS vedtok eierkommunene i forbindelse med behandlingen av ny økonomiplan å videreføre tilskuddsnivået 2020 uendret til 2021. I tillegg ga representantskapet oppdrag om å gjennomføre en utredning av kostnadsdriverne i selskapet med sikte på effektivisering og målretting av stordriftsfordeler. Utredningsarbeid har blitt utført og resultater er underveis lagt fram i dialogmøter med kommunedirektørene i eierkommunene. Herfra er det fulgt opp med flere oppfølgende oppgaver om ytterligere analyser for å konkretisere virkninger av effektivisering og stordrift. Videre er det forventet at revidert beredskapsanalyse danner grunnlag for mulig økt handlingsrom. Arbeidet har fortsatt utover vinteren 2022. Eierbrøken i 2021 er siste året i overgangsordningen til folketall, som ble tatt i bruk fra 1. januar 2022.
Parallelt har administrasjonen i selskapet arbeidet med revisjon av brannstasjonsstrukturen med grunnlag i vedtatt ny dimensjoneringsforskrift. De samlede resultatene ble lagt frem i eiermøte den 19.08.2022. Styret ferdigstiller nå både forslaget til ny økonomiplan, revidert brannstasjonsstruktur og oppdrag om utredning av kostnadsfordeling og prinsipper om eierskap til brannstasjonene. Videre oppdrag om at det sees nærmere på hvordan bemanningen i selskapet skal være fremover jamfør dimensjoneringsforskriften. Fortsatt brems i utgiftsveksten og muligheter for å ta ut stordriftsfordeler står sentralt i signalene fra eiermøtet. Etter styrets behandling går sakene til representantskapet før de oversendes eierkommunene i høst, for videre behandling i administrasjonen og etterfølgende politisk behandling i kommunestyret vinteren 2023.    

Ryfylkefondet sin virksomhet har i flere år vært en del av Ryfylke IKS. Revisjonen har anmerket at denne virksomheten må få en annen løsning. Ryfylkefondet opptrer nå som kommunalt oppgavefellesskap med egen samarbeidsavtale og økonomi. Sandnes kommune er ikke deltaker her. Ryfylke IKS har nå et «rent» formål som er knyttet til IKS-et sin egen virksomhet. Endelig oppgjør av Ryfylkefondets balanse før omdanningen til kommunalt oppgavefelleskap er gjort opp i 2021. Sandnes kommune har fått tilbakeført kr 2 millioner.

Kommunen har samlet en høy økonomisk risiko knyttet til IKS-ene med et pro-rataansvar på kr 1,3 milliarder. Samtidig viser regnskapene at sum anleggsmidler er om lag kr 445 millioner høyere enn langsiktig gjeld og egenkapitalen i IKS-ene utgjør vel kr 500 millioner. Kommunens grad av politisk styring varierer i samsvar med eierbrøk. Sandnes har ikke alene flertall i noen IKS.

IS – Interkommunalt samarbeid

Interkommunale samarbeid hjemlet i tidligere kommunelovs §27, opphørte med ikrafttreden av ny kommunelov 21. oktober 2019. Det er gitt en overgangsperiode ut denne valgperioden på å foreta omdanning. Kommuneloven tydeliggjør alternative måter å løse interkommunalt samarbeid på. I tillegg til at vertskommune er videreført med noen endringer, hjemles to nye samarbeidsformer; Interkommunalt politisk råd og Kommunalt oppgavefelleskap.
Sandnes kommune var deltaker i tre interkommunale samarbeid; Rogaland kontrollutvalgssekretariat IS, Ryfylke friluftsråd IS og Jæren friluftsråd IS. Kommunestyret sluttet seg i ksak 165/20 til at friluftsrådene omdannes til Kommunale oppgavefellesskap. I tråd med ble det i 2021 arbeidet frem forslag til samarbeidsavtaler for de to ny oppgavefellesskapene. Fellessaken med godkjenning av samarbeidsavtalene ble vedtatt av kommunestyret i ksak 105/21. Omdanningene ble iverksatt fra 1. januar 2022. For kommunene gir omdanningen et økt pro rata-ansvar. Dette følger av lovens bestemmelser. Lånerammen for hvert av friluftsrådene er begrenset til kr 4 millioner. Ingen av friluftsrådene har per nå langsiktig gjeld av stor betydning. I hovedsak iverksettes investeringer først når tilskudd og annen finansiering er på plass.

Valg av løsning for Rogaland Kontrollutvalgssekretariat IS har styret innledet drøfting av. Sandnes som vertskommune er gitt oppgaven med selve utredningen. Ulike løsninger har blitt utredet, erfaringer fra andre sekretariater i landet er innhentet og de juridiske forholdene ved ulike modeller er vurdert. Til slutt gjensto valg av enten kommunalt oppgavefellesskap eller IKS. I møtet den 6. september 2022 konkluderte styret med å tilrå at sekretariatet omdannes til et IKS. Det er kontrollutvalgene i kommunene som behandler saken og avgir innstilling til kommunestyret i valg av løsning for sekretariatsfunksjon. Det er ventet at saken kommer til behandling i oktober/november til kommunestyret. Etter at resultatene foreligger fra kommunestyrenes behandling, vil selskapsdokumenter blir endelig utformet og lagt frem til endelig godkjenning. Det nye IKS-et for sekretariatet er forventet etablert våren 2023. For dette IKS-et er behovet for låneramme marginalt.

AS - Aksjeselskaper (Lov om aksjeselskaper)

Aksjeselskap er egne rettssubjekt. I et AS hefter eierne kun for innskutt aksjekapital. Økonomisk risiko i henhold til eierandel i AS-et er dermed direkte knyttet til verdien av aksjekapitalen som kommunen har skutt inn. Verdien av aksjekapitalen kan imidlertid være betydelig høyere enn innskutt kapital (eksempelvis Lyse AS), og størrelsen på et eventuelt tap kan dermed bli betydelig større enn den innskutte kapitalen. Kommunen vil i enkelte tilfeller kunne få et direkte ansvar for selskapsforpliktelsene til et kommunalt eid aksjeselskap. I tillegg har styrets medlemmer et personlig ansvar, derfor har også aksjeselskapene ofte tegnet styreforsikring. Et slikt ansvar oppstår dersom kommunen har stilt en egen garanti overfor selskapskreditorene. Andre risikomomenter knytter seg til selskapenes utbyttestrategi, kapital- og tingsinnskudd, makroøkonomiske- og markedsmessige forhold samt skatte- og avgiftsmessige forhold i tillegg til reglene om ulovlig offentlig støtte. Ytterligere informasjon om selskapsformen aksjeselskap.

1)  Allservice AS ble i sak den 16. november 20 vedtatt omstrukturert fra 1. januar 2021, som følge av ESA krav til NAV om at tiltaksvirksomheten må skilles fra øvrig virksomhet i selskapet. Endringen gjelder alle vekst- og attføringsbedriftene. Tilsvarende vedtak ble gjort 19.april 2021 for Attende AS og 6. september 2021 for Sandnes Pro-Service AS.
2) Nye Sandnes sin eierandel i Lysefjorden Utvikling AS ble endret fra 1. januar 2020.
3) Anleggsverdier i Forus Sportssenter samlet ble nedskrevet med totalt kr 50 millioner i 2019, utgiftsført i resultatregnskapet jamfør regnskapsloven. Vedtatt fusjon av Forus Flerbrukshaller AS og Forus Folkehelsesenter AS med Forus Bedriftsidrettsarena AS ble gjennomført i 2020. Fusjonert selskap er gitt navnet Forus Sportssenter AS. Fra og med 2021 er selskapet et eiendomsselskap, driften utføres av Folkehallene IKS på leie- og driftsavtaler
4) Sandnes kommune har gått som aksjonær i Filmkraft Rogaland AS med 20%. Virksomheten er nå lokalisert på KinoKino i Sandnes.

Som det framkommer av tabellen, har kommunen eierskap i 17 aksjeselskap. Av disse er eierskapet i selskapene Avanti Ryfylke AS, Blue Planet AS, Kommunekraft AS, Det norske teater LA og Reisemål Ryfylke AS selskaper som kun tidligere Forsand kommune var aksjonær i.

Kommunen mottok kr 126,95 millioner i utbytte fra Lyse AS i 2021. Dette er en økning på kr 3,9 millioner fra 2020. Forventingen om totalt utbytte på kr 650 millioner i 2021 ble innfridd.

Utbyttene skal føres i driftsregnskapet. Utbetalt utbytte fra AS-ene er et vesentlig bidrag til kommunens netto driftsresultat. Sandnes kommune hadde et netto driftsresultat på kr 438 millioner i 2021, (kr 123 millioner året før). Inntekten i utbyttet fra Lyse AS utgjør 29 prosent av netto driftsresultat i 2021.Et sentralt risikomoment for eierkommune er derfor knyttet til selskapenes framtidsutsikter, da endring i utbetaling av utbytte vil direkte påvirke kommunens netto driftsresultat.

Andre selskapsspesifikke forhold  

Eierskapet i Lyse AS er det AS-et som har størst direkte inngripen i kommunens økonomi. I 2019 ble eierkommunenes strategi for finansielle instrumenter mellom selskapet og eierne vedtatt. Dette innbefatter blant annet rullerende femårig utbytteprognose, eierforventninger om jevnt økende utbytte og bruk av utbyttereguleringsfond. I tillegg er det innarbeidet i strategien at eierkommunene framover skal kompenseres for inntektsbortfall i rentene som selskapet årlig betaler på ansvarlig lån som selskapet har til eierne. Motivet for eierskapet er både finansielt og regionalpolitisk, derav har eierne i revidert eierstrategi stilt klare eierforventinger om framtidig utvikling av selskapet. Lyse har grunnlag for å videreutvikle selskapet som en regional viktig aktør i leveranser av samfunnskritisk infrastruktur, og pådriver i det grønne skiftet. Revidert eierstrategi ble endelig fastsatt av generalforsamlingen i april 2021. Eierstyring i Lyse AS er komplekst og krevende. Lyse AS avla halvårsrapport for 2022 med et overskudd på kr 1,5 milliarder etter skatt, tilordnet Lyses aksjonærer. Den 23. august i år avholdt aksjonærene et ekstra eiermøte med selskapet om situasjonen. Den krevende utviklingen i strømprisen var ett av temaene, i tillegg til mulige tiltak som kan iverksettes for å avhjelpe den høye strømprisen samt spørsmål om ekstraordinært utbytte i 2022. Aksjonærene avventer nå konsernstyret sin tilbakemelding. Det er også foreslått økt grunnrenteskatt, noe som vil få store konsekvenser for resultatet i Lyse og framtidig muligheter for økt utbytte.  

KF – Kommunale foretak og datterselskap

Fra og med 2020 har Sandnes kommune to kommunale foretak, Sandnes Havn KF og Sandnes tomteselskap KF. Tidligere Forsand solgte i 2019 Forsand Elverk til Lyse El-nett, avviklingsregnskapet ble fastsatt av kommunestyret i sak 182/20. Sandnes Parkering, Sandnes Eiendomsselskap og Sandnes Kunst- og kulturhus ble avviklet som KF og har i 2021 hatt sitt andre driftsår som virksomheter i linjeorganisasjonen. Å opprette og avvikle kommunale foretak tilligger, jamfør kommunelovens bestemmelser, kommunestyret selv å avgjøre. Tilsvarende velges styret av og er underordnet kommunestyret. Styret i foretaket har ansvaret for å påse at virksomheten drives i samsvar med foretakets formål, vedtekter, eierstrategi, vedtatt årsbudsjett og økonomiplan, og øvrige vedtak eller retningslinjer fastsatt av kommunestyret. Kommunale foretak er en del av kommunen som juridisk enhet og følgelig tilligger det kommunestyret å avgjøre i saker som forplikter kommunen. I Sandnes praktiseres at kommunestyrets strategiske forventninger, resultatmål og resultatkrav til et foretak fastsettes i en eierstrategi. I sak 113/19 vedtok kommunestyret revidert eierstrategi overfor Sandnes tomteselskap KF. Ytterligere informasjon om foretakformen KF.

Årsmelding og årsberetning 2021 for Sandnes Havn KF ble behandlet av kommunestyret i sak 42/22 og i sak 43/22 for Sandnes tomteselskap KF.

Begge kommunale foretakene er selvfinansierte og det ytes ikke tilskudd fra kommunekassen.

Risiko i tilknytning til datterselskaper i de kommunale foretakene (KF)

Sandnes tomteselskap KF organiserer og har i mange år drevet virksomheten sin i stor grad sammen med andre, gjennom datterselskaper og tilknyttede selskaper. Over tid endres dette. Ferdige utbyggingsområder avsluttes og selskap avvikles. Nye selskaper etableres for å utvikle nye utbyggingsområder til bolig-, nærings- og kombinert formål og i noen områder også arealer til offentlige formål. Aktiviteten og dermed også den økonomiske situasjon i det enkelte selskapet variere over tid, avhengig av hvor i utviklingsløpet selskapets aktivitet er. Normalt vil de første årene etter regulering være finansiert med opptrekk av byggelån for opparbeidelse av infrastruktur og utgiftssiden er tung. Risiko håndteres ved stram prosjektstyring både med tanke på framdrift og økonomi. Etter hvert som salg av delfelter kommer i gang styrkes inntektssiden og den økonomiske balansen. Salg er forbundet med markedsrisiko. Prosjektkonkurransemodellen er et virkemiddel som øker styringsevnen, demper risikoen og gir handlingsrom for tiltak ved behov. I ferdigstillelsesfasen er normalt omsetningen i selskapene liten og risikoen lav.

Foretaket sin virksomhet er i endring. Av vedtatt Regionalplan for Jæren og søndre Ryfylke fremgår det at nye utbyggingsområder skal konsentreres mer om og utvikles i byutviklingsaksen, bysentrum og lokalsentrene. Større feltutbygginger er redusert. Dette betyr at foretakets virksomhet må gradvis endres til å være en aktør i transformasjon og byomforming for å få tilgang til utviklingsarealer. Endringen medfører økt finansiell risiko. Erverv av arealer må skje på andre måter og tidligere enn i feltutbygging. Samtidig fordrer det både finansiering av kjøp og økonomiske evne til å bære dette i flere år før inntekter kan genereres gjennom tomtesalg. At foretaket har gjenværende arbeid i felter, er vesentlig for å også ha en soliditet til å foreta nødvendige omstillingen. For å ivareta nødvendig handlingsrom er det ikke forsvarlig at kjernevirksomheten i foretaket blir avhengig av lånefinansiering fra kommunekassen. I samsvar med rapporteringen fra styret i årsberetningen for 2021 til kommunestyret, har styret våren 2022 satt i gang et strategiarbeid om «veien videre for virksomheten». Hittil er det overordnede strategiske vurdering som har blitt gjort. Avhengig av retningsvalg styret tar, vil det eventuelt bli iverksatt medbestemmelses prosess fremover. Uavhengig av modell som velges påregnes at resultatene av strategiarbeidet foreligger fra styret mot slutten av året, etterfulgt av politisk behandling.

Tabellen under viser Sandnes tomteselskap KF sine datterselskap ved utgangen av 2021.

Ved tertialvis rapportering til styret, avlegger administrasjonen i foretaket også en konsernrapport der ovennevnte selskaper inkluderes. Styret har fulgt opp og følger særskilt med i utviklingen av selskaper som er i «gul og rød» sone jamfør måltallene. Det har vært lagt frem nå i vår egne redegjørelser til styret om Hammaren Utvikling AS og Vagle Næringspark AS. Kleivane Utvikling AS er i produksjon og følgelig vil resultatene svinge i forhold til om selskapet er i opparbeidelse eller salg av delfelt. Bogafjell Vest Utvikling AS og Sørbø Hove AS er begge selskaper som er i sluttfasen og vil komme til ordinær avvikling i økonomiplanperioden.

Sandnes Havn KF har ett datterselskap, Sandnes Havneterminal AS. Ved utgangen av 2021 er 40 prosent av aksjene solgt til en større privat aktør innenfor terminaldrift og logistikk. Formålet med aksjesalget var å styrke kompetansen og muligheter for utvikling av selskapet. Med ny aksjonær skapes også muligheter for forretningsutvikling i samarbeid med andre sentrale terminaler, for eksempel Kristiansand og Larvik. Det kan over tid legge grunnlag for utvikling av datterselskapet og gjøre det enda mer robust. Datterselskapet avla et årsregnskap med underskudd på om lag kr 0,3 millioner og en omsetning på kr 19 millioner.

Det vises for øvrig til egne perioderapporter per 31. august 2022 fra begge foretakenes styrer.

Øvrige økonomiske forpliktelser – garantier og lån

I tillegg til risikoelementer som er presentert ovenfor som følge av kommunens eierskap i selskaper har kommunen også løpende garantiansvar overfor flere andre aktører. Det er per 31.12.2021:

Overfor Sandnes kirkelige fellesråd er det ikke stilt ordinærselvskyldnergaranti, men det er inngått en avtale om kommunal fullfinansiering av Fellesrådets rente- og avdragsutgifter knyttet til nye kirkebygg og rehabilitering av eksisterende. Forpliktelsen kommunen har påtatt seg følger av Lov om tros- og livssynssamfunn. Tilskuddet inngår i ordinært årlig tilskudd til Fellesrådet. Renovering/ rehabilitering av kirkebygg er omfattet av ordningen med statlig rentekompensasjon

ØsterHus Arena stod ferdig mars 2020, mens anlegget ble tatt delvis i bruk mye senere grunnet restriksjonene for idretten i Covid-19 pandemien. Høsten 2020 ble det etablert avtale med banken i henhold til kommunens vilkår for selvskyldnergaranti på 80 prosent, maks kr 23,97 millioner, for langsiktig lån på kr 29,9 millioner. Garantien har sikkerhet i 2. prioritert pant og tinglyst langsiktig leieavtale.

Kommunens garantiforpliktelser overfor andre aktører enn de som følger av direkte eierskap i selskaper, er på om lag kr 182millioner per 31. desember 2021. Forus Utvikling AS er indirekte eid ved eierskapet i Forus Næringspark AS (morselskapet).

Sandnes kommune har også utlån til aktører i næringslivet og idretten på om lag kr 388,8 millioner. Om lag kr 7,7 millioner av dette er utlån bevilget av tidligere Forsand kommune. 

1) Bergebakkane betaler inn kr 0,1 million som avdrag ved salg av tomt jamfør avtale med tidligere Forsand.
2) K. Invest AS (nå STKR Invest AS) og Camping Landa Park AS søkte kommunestyret om betalingsutsettelse på tilbakebetalingene av lån gitt av tidligere Forsand. Kommunestyret ga formannskapet fullmakt til å avgjøre saken. Den 18. januar 2021 ble det innvilget betaling i månedlige avdrag kombinert med engangsbeløp, løpetiden er uendret. De reviderte vilkårene følges opp løpende
3) Ansvarlig lån til Lyse AS fra aksjonærene siden selskapsetableringen. Selskapet betaler årlig avdrag og rente NIBOR + 2 prosent 
4) Stavanger og Sandnes kommuner innfridde garantiene og eier selskapet med henholdsvis 77 og 23 prosent hver.
5) Grunnet covid-19 pandemien og nedstengingen ble det gitt utsettelse ut 2021 på tilbakebetaling av lånet til SUA. Avkortingen tillegges på gjenstående 38 år av låneperioden, løpetiden er derav beholdt uendret.

Utlån til Laito Produksjon etter avtale med tidligere Forsand er tapsført da selskapet er gått konkurs. Meddelelse fra bobestyrer var at det det ikke var dekning i boet for kommunens krav. Tapet er utgiftsført mot kraftfondet hvor utlånet opprinnelig ble finansiert.

Virkningen av covid-19 pandemien rammet også i 2021 flere av virksomhetene kommunen har utlånsavtaler med. Veksten og utvikling i strømkostnadene utover i 2022 sammen med renteøkning og prisveksten i første halvår 2022 øker kommunens samlede risiko ved utlånsporteføljen. Nasjonale strømstøtte ordninger for næringslivet og idretten kan dempe kommunens risiko noe. Det avventes hva som fremmes av tiltak i tilknytning til statsbudsjett som presenteres 6. oktober. For Lyse er situasjonen annerledes. Her er det renteutviklingen og eventuelle endringer i rammebetingelsene for kraftselskapene som kan få betydning for forpliktelsene som ligger i det ansvarlige lånet til aksjonærene.

Regelverk om ulovlig offentlig støtte

Offentlig støtte defineres i EØS-avtalen artikkel 61. Den oppstiller et forbud mot tildeling av offentlig støtte (drift og investering) til foretak dersom støtten kan vri eller true med å vri konkurransen og påvirke samhandelen innen EØS-området. Reglene om offentlig støtte skiller ikke mellom private og offentlige støttemottakere, også offentlig eide virksomheter kan derfor være gjenstand for statsstøtteforbudet. Når kommunen yter tilskudd og kommunale selskaper tilbyr varer og tjenester i konkurranseutsatte markeder kan det ikke tildeles støtte som er i strid med EØS avtalens regelverk.

Det er seks vilkår som alle må være oppfylt for at tiltak utgjør offentlig støtte. Vilkårene er:

1. Mottaker av støtte er et foretak som utøver en økonomisk aktivitet (foretaksvilkåret)
2. Støtten er gitt av staten eller av statsmidler i enhver form
3. Støtten innebærer en økonomisk fordel for mottakeren
4. Støtten begunstiger enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester (selektivitetsvilkåret)
5. Støtten kan virke konkurransevridende
6. Støtten kan påvirke samhandelen mellom EØS-landene

Utøvelsen av den kommunale eierrollen er blitt mer kompleks og overholdelse av støtteregelverket har fått økt fokus de siste par årene. Sammen med innskjerping i skatte- og avgiftsregelverket stilles det økte krav til kunnskap om selskapsrettslige forhold fra kommunene. Å tildele ulovlig offentlig støtte innebærer økonomisk risiko for mottaker, som ved feil kan måtte betale tilbake støtten. I kommende revisjoner av selskapsdokumenter, tjenestekjøpsavtaler med videre i selskapene blir undersøkelse opp mot støtteregelverket prioriteres. 

Nye bestemmelser om interkommunalt samarbeid i kommuneloven

Ny kommunelov trådte i kraft ved konstitueringen av nytt kommunestyre 21. oktober 2019. Den nye loven hjemler to nye former for interkommunalt samarbeid i stedet for tidligere §27 samarbeider. I tillegg videreføres vertskommune som en løsning, men med noen endringer.
Interkommunalt politisk råd og Kommunalt oppgavefellesskap er de to nye samarbeidsformene som loven åpner for.

§18 Interkommunalt politisk råd kjennetegnes ved: 

Hvem inngår: Dannes av to eller flere kommuner eller fylkeskommuner. Vedtak om opprettelse tilligger kommunestyret.
Formål og myndighet: Saker/oppgaver som går på tvers av kommune- eller fylkesgrensene, men kan verken produsere tjenester eller fatte enkeltvedtak. Det er åpnet for at det kan forvalte tilskuddsordninger. Rådet kan kun fatte vedtak om interne forhold i samarbeidet
Samarbeidsavtale: Loven stiller krav om at deltakerne skal etablere en samarbeidsavtale. Den må
minimum regulere følgende forhold:

• myndighet som er lagt til rådet av kommunestyrene
• saker som kan behandles
• den enkeltes eier- og ansvarsdel for rådets forpliktelser hvis disse avviker
• kun driftsbudsjett
• regler om uttreden
• regler om oppløsning inkludert ansvaret for arkivet
• kan være eget rettssubjekt

Økonomisk: Deltakerne er økonomisk ansvarlige (pro rata) for rådets forpliktelser KL §14-12
Eksempel på et samarbeid som kan være egnet for denne formen er Jærrådet.

Styring: Representantskapet er det øverste organet i et interkommunalt politisk råd. Samtlige deltakere i rådet skal være representert med minst ett medlem. Eventuelle andre organ som opprettes for styring av rådet er definert som underliggende organ jamfør kommuneloven. Interkommunalt politisk råd er i kommuneloven definert som et folkevalgt organ. Av dette følger også at reglene om offentlighet, habilitet og forvaltningsloven gjelder.

Valgbarhet: Til representantskapet kan det kun velges folkevalgte jamfør kommunelovens §5-2. Til underliggende organ kan også andre velges av kommunestyret når det ikke er i strid med bestemmelsene i lovens §7-3 om hvem som er utelukket til valg i folkevalgte og kommunale organ.

§19 Kommunalt oppgavefellesskap kjennetegnes ved: 

Hvem inngår: Dannes av to eller flere kommuner eller fylkeskommuner. Vedtak om opprettelse tilligger kommunestyret.
Formål og myndighet: Opprettes for å løse felles oppgaver og kan fatte vedtak om interne forhold i samarbeidet, men ikke fatte enkeltvedtak. Oppgavefellesskapet kan forvalte tilskuddsordninger.

Samarbeidsavtale: Loven stiller krav om at det utformes en samarbeidsavtale, som minimum regulerer følgende forhold:

•  myndighet som er lagt til rådet
•  saker som kan behandles
•  den enkeltes eierandel for rådets forpliktelser
•  innskuddsplikt, plikt til å yte økonomisk bidrag, eventuelt låneramme
•  rapporteringsplikt til kommunene
•  regler om uttreden
•  regler om oppløsning inkludert ansvaret for arkivet
•  kan være eget rettssubjekt

Økonomisk: Deltakerne er økonomisk ansvarlige (pro rata) for rådets forpliktelser KL §14-12. Det vil også gjelde for låneopptak dersom samarbeidsavtalen gir Oppgavefellesskapet en låneramme,
Eksempel på et samarbeid som kan være egnet for denne formen er Friluftsrådene.

Styring: Representantskapet er det øverste organet i et kommunalt oppgavefellesskap. Samtlige deltakere i rådet skal være representert med minst ett medlem. Eventuelle andre organ som opprettes for styring av oppgavefellesskapet er definert som underliggende organ jamfør kommuneloven. Beslutningsmyndighet knyttet til økonomistyring, avtaler og andre forhold knyttet til oppgavefelleskapet ligger til representantskapet. Representantskapet kan ikke forplikte oppgavefellesskapet utover årsbudsjettet eller vedta låneopptak utover rammen fastsatt i samarbeidsavtalen. Kommunestyrene i deltakerkommunene fastsetter det årlige tilskuddet, når tilskudd fremgår av samarbeidsavtalen. Kommunelovens kapittel 14 med forskrifter gjelder for et oppgavefelleskap. Kommunalt oppgavefellesskap er i kommuneloven definert som et folkevalgt organ. Av dette følger også at reglene om offentlighet, habilitet og forvaltningsloven gjelder.

Valgbarhet: Til representantskapet kan kun velges folkevalgt jamfør kommunelovens §5-2. Til underliggende organ kan også andre velges av kommunestyret når det ikke er i strid med bestemmelsene i lovens §7-3 om hvem som er utelukket til valg i folkevalgte og kommunale organ.

Oppsummert – kommunens samlede økonomiske risiko

Nye Sandnes har en omfattende og kompleks eierskapsportefølje å forvalte, med 36 direkte eierandeler og 8 indirekte eierskap samt to kommunale foretak. Hvert enkelt selskap har forventninger til sine eiere, enten det gjelder forutsigbar eierstyring eller engasjement i utviklingen av selskapet. Med et såpass omfattende kommunalt eierskap stiller det krav til kommunen både administrativt og politisk til å ha ressurser til oppfølging og deltakelse i eierstyringen. Samtidig følger det av kommuneloven klare krav til risikovurdering av eierskapet og nødvendige tiltak for å dempe identifisert risiko. Først og fremst er risikoen knyttet til økonomiske sider som tilskuddsnivå, utbytte og soliditeten i selskapene til å utvikle virksomheten. Samtidig er det risiko forbundet med at flere av selskapene produserer tjenester til kommunen og innbyggerne. Det er denne totale situasjon som har betydning for kommunen og vil bli framholdt i revidert eierpolitisk strategi. Aktivt eierskap krever målrettet innsats og klare mål for hva som søkes oppnådd ved å være aksjonær/deltaker. Erfaringer viser at eierstrategi overfor det enkelte selskapet er et godt redskap for en kommune som eier. I revidert eierpolitisk strategi blir det foreslått tiltak for å spisse eierstrategier overfor enkelt selskaper.

Felles for flere av selskapene sine resultater er at konsekvenser av covid-19 pandemien både økonomisk og produksjonsmessig har vedvart utover i 2021. Endringer i ytre rammebetingelser og bevissthet om dette fra eier, er forhold som er nødvendige tema i ny eierstrategi. Erfaringene fra covid-19 pandemien viser også viljen og potensialet for omstilling og endring i selskapene. Dette er egenskaper som eierne må følge opp og bidra til at utvikles videre. Nyskapning som frembringer vekst og videreutvikling er viktige egenskaper for sunne bedrifter og gir stor samfunnsøkonomisk nytte. Veksten i strømkostnadene har i tillegg aktualisert enda tydeligere behovet for at også selskapene prioriterer energieffektivisering og grønn omstilling. Det handler både om kostnadseffektivitet, men også om omstilling og konkurransekvalifisering for fremtiden.
I revidert eierpolitisk strategi blir det fremholdt, i tillegg til behovet for å ta en aktiv rolle gjennom eierskapene til kompetansebygging. Flere av selskapene har lærlingeordninger. Kun noen få har lærekandidatplasser som en del av en målrettet inkludering i arbeidslivet.
Kriterier som utviklingsmuligheter, omstillingsbehov og økonomisk fundament må tydeliggjøres i en framtidsrettet eierpolitiskstrategi for å oppnå aktiv og målrettet eierstyring av hele porteføljen fra Sandnes kommune.