Økonomiske måltall for bærekraftig utvikling

Økonomiske måltall for bærekraftig utvikling – Nye Sandnes bykasse

Kommunelovutvalget la våren 2016 fram NOU 2016:4 ny kommunelov. Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD) sendte utredningen ut på høring med høringsfrist 6. oktober 2016. Sandnes kommune ga i all hovedsak sin tilslutning til den framlagte NOU, jamfør høringsuttalelse i bsak 116/16. Den nye kommuneloven ble vedtatt av Stortinget den 8. juni 2018.

Ny kommunelov inneholder en ny generalbestemmelse som slår fast at kommunene skal forvalte sin økonomi slik at den økonomiske handleevnen blir ivaretatt over tid. Det nevnes nøye prioriteringer, jevnlig oppfølging av budsjett, egenfinansiering av investeringer, planmessig vedlikehold av eiendom og håndtering av risiko som noen stikkord for god langsiktig økonomiforvaltning.

Den nye kommuneloven inneholder nå en lovfestet plikt til å benytte finansielle måltall som verktøy for langsiktig styring av kommunens økonomi. Ny kommunelov inneholder likevel ikke noen klare føringer til hvilke måltall som kan være aktuelle. Kommunen må selv definere gode og relevante måltall, som videre kan bidra til å synliggjøre økonomiske prioriteringer på en enkel og lettfattelig måte.

Prinsippdokument kommunesammenslåing

1. januar 2020 slår Sandnes seg sammen med Forsand kommune. I prinsippdokumentet «Muligheter ved en ny kommune» er det satt overordnede økonomiske resultatmål som den nye kommunen skal bygge sine prioriteringer og styring på. Det er satt følgende overordnede resultatmål i prinsippdokumentet:

• Netto driftsresultat på minimum 3 prosent av driftsinntektene
• Netto langsiktig lånegjeld skal være på maksimum 50 prosent av driftsinntektene
• Egenfinansiering av investeringene skal være på minimum 50 prosent av total finansiering

Dette er ambisiøse mål, men samtidig et uttrykk for en sunn økonomi som sikrer den nye kommunen nødvendig økonomisk handlefrihet til å håndtere framtidige nye behov for tjenester.

Kommunelovutvalget la våren 2016 fram NOU 2016:4 ny kommunelov. Utvalget foreslo blant annet en lovfestet plikt til å benytte finansielle måltall som verktøy for langsiktig styring av kommunens økonomi. På bakgrunn av dette vedtok Sandnes kommune i økonomiplan 2019-2022 måltall på nøkkeltallene gjengitt i tabellen under.

Tabellen over viser resultatene for Forsand og Sandnes kommune i 2018. Kolonnen «Nye Sandnes» viser konsoliderte tall for de to kommunene. Som tabellen viser, leverte Nye Sandnes kommune gode resultater i 2018. Netto driftsresultat for Nye Sandnes på 2,7 prosent er noe under målet i både prinsippdokumentet og vedtatte mål i Sandnes kommunes økonomiplan 2019-2022, men over det anbefalte nivået til teknisk beregningsutvalg for kommunal og fylkeskommunal økonomi (TBU) på 1,75 prosent. Nye Sandnes kommune har mye i oppsparte reserver i form av disposisjonsfond. Arbeidskapitalen, som både benyttes for å angi likviditet (evnen til å betale forpliktelsene etter hvert som de forfaller) og soliditet (evnen til å tåle tap), er positiv.

Når det gjelder nøkkeltallene knyttet til gjeld, ligger disse innenfor vedtatte mål i Sandnes kommunes økonomiplan 2019-2022. I 2018 var langsiktig lånegjeld i prosent av driftsinntektene på 101,9 prosent i Nye Sandnes. Det er positivt at netto lån med renteeksponering er lav.

Netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene

Netto driftsresultat viser hva kommunen sitter igjen med av løpende inntekter etter at løpende utgifter er trukket fra. I tillegg til inntekter og utgifter knyttet til den ordinære driften, inngår også finansinntekter- og utgifter. Netto driftsresultat kan benyttes til finansiering av investeringer eller avsettes til senere bruk, og gir dermed en indikasjon på kommunens økonomiske handlefrihet.

Figuren under viser netto driftsresultat blant ASSS-kommunene i 2018. I tillegg vises snittet for landet og for Rogaland.

Gjennomsnittlig netto driftsresultat for ASSS-kommunene var på 2,4 prosent i 2018, men det er store forskjeller mellom kommunene. Netto driftsresultat for alle landets kommuner samlet ble positivt med 2,3 prosent. Dette er en nedgang fra 2017, da netto driftsresultat for alle kommunene var positivt med 3,5 prosent. Som en ser ligger Nye Sandnes over landsgjennomsnittet og snittet blant ASSS-kommunene, men under snittet for Rogaland.

En av årsakene til det positive netto driftsresultatet blant landets kommuner i 2018 (2,3 prosent) skyldtes høyere skatteinntekter enn lagt til grunn. Skatteveksten på årsbasis ble i statsbudsjettet for 2018 anslått til 1,3 prosent for kommunene. På bakgrunn av lavere lønnsvekstanslag ble anslagene på skatteveksten satt ned til 1,0 prosent i revidert nasjonalbudsjett (RNB). Deretter ble vekstanslagene oppjustert til 2,4 prosent for kommunene i oktober 2018. Endelige regnskapstall for 2018 viste at landets kommuner fikk inn kr 162,5 milliarder i skatteinntekter. Dette tilsvarte enn vekst fra 2017 på 3,8 prosent. I forhold til anslaget i statsbudsjettet for 2018 medførte dette kr 4 milliarder i merinntekter for kommunene.

Erfaringsmessig viser det seg at regnskapsmessig netto driftsresultat overstiger det budsjetterte. God økonomistyring med mindreforbruk i resultatenhetene og høyere frie inntekter enn budsjettert er hovedforklaringene på at Nye Sandnes kommune i 2018 fikk et netto driftsresultat på kr 161,4 millioner, tilsvarende 2,7 prosent av driftsinntektene.

Figuren under viser utviklingen i netto driftsresultat for Nye Sandnes og for landet i perioden 2014-2018. De stiplede linjene viser prognosen for årene 2019-2023 i henhold til framlagt økonomiplan. 

Netto driftsresultat i prosent av brutto driftsinntekter, 2014-2023

I 2020 er det budsjettert med et netto driftsresultat på 0,4 prosent som utover i perioden forventes å reduseres til 0,2 prosent i 2023.

Nye Sandnes kommune skal ha en forsvarlig økonomiforvaltning som legger til rette for framtiden. Teknisk beregningsutvalg anbefaler et netto driftsresultat i prosent av driftsinntektene på 1,75 prosent.

Vedtatte måltall for 2018 og 2019 ble satt til 3 prosent og de gode resultatene skyldes i stor grad bedre skatteinntekter for alle landets kommuner enn det regjeringen la opp til. Rådmannen kan imidlertid ikke legge til grunn at skatteinntektene på landsbasis skal bli bedre enn det regjeringen legger opp til i de årlige statsbudsjettene. Sandnes har også relativt lave disponible inntekter og bruker stort sett mindre ressurser enn landsgjennomsnittet på mange av tjenesteområdene. Rådmannen er derfor av den oppfatning at måltallet bør settes ned til 1,5 prosent som er et mer realistisk nivå.  

Nøkkeltallet netto driftsresultat settes til 1,5 prosent av driftsinntektene.

Disposisjonsfond + mindreforbruk i prosent av driftsinntektene

Disposisjonsfond er oppsparte midler som fritt kan benyttes til finansiering av drifts- eller investeringsutgifter.

Regnskapsmessig mer- eller mindreforbruk er bunnlinjen i kommuneregnskapet. Den består av årets netto driftsresultat tillagt årets bruk av fond, fratrukket årets avsetninger til fond og årets overføring av driftsinntekter til investeringsbudsjettet.

Et regnskapsmessig mindreforbruk er de midlene som er til overs etter at netto driftsresultat er disponert i tråd med kommunestyrets budsjettvedtak. Et mindreforbruk innebærer at driftsresultatet ikke er disponert fullt ut. Disposisjonsfond og mindreforbruk er i dette nøkkeltallet slått sammen for å vise hvor mye kommunen reelt sett har til disposisjon. Nøkkeltallet sier noe om hvor stor økonomisk buffer kommunen har for sin løpende drift. Tabellen under viser utviklingen i nøkkeltallet i perioden 2014-2018.

God økonomistyring i resultatenhetene har medført at årlige mindreforbruk har kunnet blitt avsatt til disposisjonsfond, og en ser at summen av Nye Sandnes disposisjonsfond har økt fra kr 352 millioner i 2014 til kr 753 millioner i 2018. Summen av disposisjonsfond tillagt årlig mindreforbruk i prosent av kommunens driftsinntekter har økt fra 8,8 prosent i 2014 til 13,1 prosent i 2018. Vedtatt måltall på nøkkeltallet ble i gjeldende økonomiplan 2019-2022 for Sandnes kommune satt til minimum 7 prosent.

Figuren under viser nøkkeltallet blant ASSS-kommunene og snittet for landet og Rogaland.

Snittet for ASSS-kommune var i 2018 på 11,8 prosent, men det er store forskjeller mellom kommunene. Spesielt Bærum trekker snittet betydelig opp (uten Bærum er snittet på 9,4 prosent). Som en ser ligger Nye Sandnes kommune over snittet både for landet (10,9 prosent) og for Rogaland (10,9 prosent).

Kommunens inntekter skal disponeres slik at det gis gode tjenester til kommunens innbyggere. Å bygge opp store disposisjonsfond og reserver bør derfor ikke være et mål i seg selv. Det er likevel fornuftig å ha oppsparte midler på disposisjonsfond som en økonomisk buffer til framtidige tiltak. Det foreslås derfor å sette målet noe lavere enn det som har blitt resultatet de siste fire årene. Rådmannen foreslår i framlagt økonomiplan 2020-2023 å disponere til sammen kr 185,4 millioner av disposisjonsfondene. Kr 125 millioner av dette er en generell disponering for å få disposisjonsfondene mer tilpasset måltallet, samtidig som driftsutgiftene blir lavere. Dette blir en ekstraordinær overføring fra drift til investering og lånegjelden blir tilsvarende lavere. Dette vil igjen medføre at rente- og avdragsutgiftene i driftsbudsjettet vil bli om lag kr 6-7 millioner lavere.

 Nøkkeltallet disposisjonsfond + mindreforbruk settes til minimum 7 prosent av driftsinntektene.

Arbeidskapital (fratrukket premieavvik) i prosent av driftsinntektene

Arbeidskapitalen er lik omløpsmidler (fratrukket premieavvik) fratrukket kortsiktig gjeld. Arbeidskapitalen omfatter bankinnskudd, verdipapirer (aksjer, sertifikater og liknende) og kortsiktige fordringer, fratrukket kassakredittlån og leverandørgjeld. Premieavvik er regnskapsteknisk definert under kortsiktige fordringer/gjeld, men er i realiteten bare en periodiseringspost. Premieavviket er derfor trukket fra i indikatoren for arbeidskapital for å få et bedre mål på likviditeten. Utviklingen i arbeidskapital bestemmes av forskjellen mellom årets tilgang og bruk av midler, korrigert for årets endring i ubrukte lånemidler.

Arbeidskapital benyttes både for å angi likviditet (evnen til å betale forpliktelsene etter hvert som de forfaller) og soliditet (evnen til å tåle tap). Arbeidskapitalen bør være positiv, og normtall for tilfredsstillende arbeidskapital er at den bør utgjøre 10-15 prosent av driftsinntektene.

Når arbeidskapitalen (AK=OM–KG) er positiv, betyr det at kommunen har tilstrekkelig likviditet til å dekke utbetalinger. I tillegg vil kommunen ha mulighet til å betale ned på langsiktig gjeld eller la pengene stå udisponert til senere anvendelse.

Formelen for arbeidskapital kan skrives om, slik at kommunens soliditet framkommer. Formelen AK=(EK+LG)-AM viser differansen mellom langsiktig kapital (EK+LG) og investeringer i anleggsmidler. En positiv arbeidskapital betyr da at det er tilstrekkelig med langsiktig kapital til å dekke langsiktige investeringer. Dersom arbeidskapitalen er negativ, betyr dette at det er brukt kortsiktig gjeld til å dekke langsiktige investeringer. Tabellen under viser utviklingen i arbeidskapital i prosent av driftsinntektene i perioden 2014-2018.

Som en ser er nøkkeltallet redusert fra 21,2 prosent i 2017 til 15,1 prosent i 2018. Årsaken er knyttet til reduksjon i omløpsmidler, i all hovedsak redusert bankinnskudd. Nøkkeltall for likviditetsgrad 1 og 2 er også tatt med for å få et mer nyansert bilde over kommunens likviditet.

Normen for god likviditetsgrad 1 er at omløpsmidlene delvis bør være finansiert av langsiktig kapital. Omløpsmidler bør derfor være større enn den kortsiktige gjelden. Normtall for god likviditetsgrad 1 er satt til 2. Likviditetsgrad 2 består av de mest likvide omløpsmidlene (bankinnskudd) sett i forhold til kortsiktig gjeld. Normen for god likviditetsgrad 2 er at de mest likvide omløpsmidlene bør være minst like store som kortsiktig gjeld, altså 1.

Som tabellen over viser kan en si at likviditetssituasjonen i Nye Sandnes kommune i 2018 var tilfredsstillende. Det er viktig å presisere at nøkkeltallene er satt utfra regnskapstall per 31. desember. Per 31. desember 2018 var omløpsmidler fratrukket premieavvik på kr 1,86 milliarder, og av dette utgjorde bankinnskudd kr 1,2 milliarder. Dette er bankinnskudd nøyaktig ved årsskifte, og erfaringsmessig kan saldo på bankinnskudd variere med +/- kr 200-300 millioner fra dag til dag enkelte ganger i året. Slike variasjoner kan utgjøre store utslag på nøkkeltallene knyttet til likviditet, så hensyntatt dette foreslås det å sette målet for arbeidskapital i prosent av driftsinntektene innenfor intervallet 10-15 prosent.

Som figuren under viser er det store variasjoner blant ASSS-kommunene når det kommer til arbeidskapital, men en ser at Nye Sandnes i 2018 lå om lag på nivå med snittet for landet (17,4 prosent) og i Rogaland (16,3 prosent).

Nøkkeltallet arbeidskapital settes til 10-15 prosent av driftsinntektene.

Langsiktig gjeld og lånegjeld som betjenes av frie inntekter

Langsiktig gjeld (fratrukket pensjonsforpliktelser) er gjeld som er tatt opp til investeringer etter kommuneloven § 50. Dette vil også omfatte sertifikatlån når disse har finansiert investeringer i bygg, anlegg og andre varige driftsmidler. Indikatoren gir uttrykk for kommunens utestående, brutto låneopptak.

I tillegg til å benytte langsiktig gjeld i prosent av driftsinntektene som nøkkeltall, velges det også å se på lånegjelden som betjenes av frie inntekter (skatt og rammetilskudd). Langsiktig gjeld inkluderer startlån, lån som staten betjener i forbindelse med eldre- og psykiatriplanen, lån med rentekompensasjon til skolebygg og svømmehaller samt lån som betjenes av gebyrinntekter i VAR-sektoren. Lån som betjenes av frie inntekter viser det låneopptaket kommunen selv må finansiere ved hjelp av frie inntekter, og det er utviklingen i denne lånegjelden som er kritisk med hensyn til kommunens framtidige handlingsrom.

Tabellen under viser utviklingen i langsiktig gjeld i prosent av driftsinntektene og lånegjeld som betjenes av frie inntekter i perioden 2014-2018.

Som tabellen viser har langsiktig lånegjeld i prosent av driftsinntektene økt fra 91,4 prosent i 2014 til 101,9 prosent i 2018, og lånegjelden som betjenes av frie inntekter har økt fra 69,7 prosent i 2014 til 77,1 prosent i 2018. I framlagt økonomiplan 2020-2023 vil langsiktig lånegjeld i prosent av driftsinntektene utgjøre 133,8 prosent i 2023, og lånegjeld som betjenes av frie inntekter vil tilsvarende utgjøre 105,5 prosent. Nøkkeltallene vil i 2023 dermed overstige måltallene på 110 prosent (langsiktig lånegjeld i prosent av driftsinntektene) og 90 prosent (lånegjelden som betjenes av frie inntekter).

Som figuren under viser er det store variasjoner blant ASSS-kommunene når det kommer til langsiktig gjeld (fratrukket pensjonsforpliktelser) i prosent av driftsinntektene (bykassetall). Snittet blant ASSS-kommunene eksklusiv Oslo var i 2018 på 95,5 prosent. Som en ser ligger Sandnes over snittet blant ASSS-kommunene, og også over snittet for landet (90,4 prosent) og i Rogaland (87,3 prosent).

Sandnes kommune har høy gjeld og lav vekst i frie inntekter i årene framover. Framtidig investeringsnivå bør derfor holdes på et lavere nivå enn det en ser i dag for at langsiktig lånegjeld ikke øker betydelig i årene framover. De langsiktige målene på nøkkeltallene settes derfor lavere enn det prognosen viser i 2023.

Nøkkeltallet langsiktig lånegjeld (fratrukket pensjonsforpliktelser) skal ikke overstige 110 prosent av kommunens brutto driftsinntekter.

Nøkkeltallet lånegjeld som betjenes av frie inntekter skal ikke overstige 90 prosent av kommunens frie inntekter.

Sertifikatlån i prosent av langsiktig gjeld (fratrukket pensjonsforpliktelser)

Sertifikatlån er kortsiktige lån med løpetid på inntil tolv måneder. Det betales ikke avdrag i løpetiden, og ved lånets utløp må låntaker enten nedbetale eller fornye avtalen. Variabelen angir hvor stor del av kommunens langsiktige gjeld som er sertifikatlån og gir uttrykk for i hvilken grad kommunen går i sertifikatmarkedet når den skal ta opp lån. Ettersom kommunen ved kortsiktig finansiering jevnlig må rullere lånene, kan kortsiktig finansiering innebære at kommunene påtar seg en ekstra refinansieringsrisiko i forhold til å ta opp lån med lenger løpetid. Når sertifikatgjelden som andel av langsiktig gjeld ses sammen med indikatoren for langsiktig gjeld og lån som betjenes av frie inntekter, kan den også gi uttrykk for hvor stor sertifikatgjelden er i forhold til kommunens driftsinntekter. Dette kan ses opp mot indikatoren for kommunens arbeidskapital for å kunne gi uttrykk for hvilken refinansieringsrisiko kommunen har påtatt seg.

Per 31. desember 2018 hadde Nye Sandnes kommune kr 2,9 milliarder i sertifikatlån. Dette utgjorde 48,3 prosent av langsiktig gjeld fratrukket pensjonsforpliktelser.

Ved å være i sertifikatmarkedet vil kommunen være utsatt for refinansieringsrisiko. Refinansieringsrisiko omhandler faren for at kommunen får problemer med å refinansiere gjeld, og problemet kan oppstå dersom noe uventet skjer i markedet. Dette kan medføre mangel på likviditet i markedet og kommunen kan dermed få problemer med å ta opp nye eller refinansiere lån. Risikoen anses som lav, da kommuner vurderes som særdeles sikre låntakere. Kommunen kan derimot utsettes for økte marginpåslag i markedet slik en så høsten 2015.

Kommunen styrer sin gjeldsforvaltning etter flere momenter som er med på å redusere denne risikoen. Ett enkelt sertifikatlån skal ikke være større enn kr 300 millioner. Kommunen har god likviditet på bankkonto (og tilfredsstillende arbeidskapital) til å kunne dekke forfall på lån på kort sikt, slik at man har anledning til å la være å refinansiere lån ved økte marginpåslag på renten. En annen viktig faktor for å redusere refinansieringsrisikoen er å spre låneforfallene utover de neste 12 månedene. Figuren under viser sertifikatlånenes forfallstruktur de neste 12 månedene (per andre tertial 2019). Lånenes forfall er spredt utover flere måneder. Kommunen prøver å unngå å ha lån til forfall mot slutten av året, da man historisk har sett økte marginpåslag i markedet på denne tiden.

Forfall sertifikatlån neste 12 måneder

Kommunens overordnede strategi er å ha lav finansiell risiko og høy likviditet. Kommunens finansportefølje (rentebærende eiendeler og gjeld) skal forvaltes som en helhet hvor en søker å oppnå lavest mulig netto finansutgifter samt best mulig avkastning innenfor akseptabel risiko. Gunstige betingelser i sertifikatmarkedet sammenlignet med langsiktige fastrenteavtaler, kombinert med lav refinansieringsrisiko tilsier at kommunen bør ha en viss andel gjeld plassert i sertifikatmarkedet. Det foreslås derfor at nøkkeltallet andel sertifikatlån settes til under 70 prosent av langsiktig gjeld fratrukket pensjonsforpliktelser. Nøkkeltallet bør sees i sammenheng med nøkkeltallet netto renteeksponering (se avsnitt under).

Nøkkeltallet andel sertifikatlån settes til under 70 prosent av langsiktig gjeld (fratrukket pensjonsforpliktelser).

Netto lån med renteeksponering i prosent av driftsinntektene

Netto renteeksponering tar utgangspunkt i kommunenes langsiktige gjeld. Kommuner har både store passiva (gjeld) og store aktiva (fordringer og likviditet), og langsiktig gjeld gir i seg selv ikke uten videre et riktig bilde av gjeldsbyrden. Deler av gjelden vil være knyttet til forhold som ikke, eller bare delvis, belaster kommuneøkonomien. Kommunene har utlån til andre, og staten dekker renteutgifter på investeringer foretatt innen rentekompensasjonsordningene for skoler, sykehjem og kirkebygg. Innen selvkostregulerte tjenester blir renter og avdrag dekket gjennom gebyrene fra innbyggerne. I tillegg har kommunene likviditet (bankinnskudd og eventuelle plasseringer i sertifikater og obligasjoner), der effekten av en renteendring vil være den motsatte av effekten på gjeldssiden. Ved å korrigere for disse forholdene lages en indikator som i større grad gir uttrykk for hvor eksponert kommunen er for en endring i rentenivået.

Tabellen under viser kommunens renterisiko i perioden 2014-2018.

Som det framkommer av tabellen over, overstiger i utgangspunktet rentebærende gjeld rentebærende eiendeler med kr 3,1 milliarder per 31. desember 2018. I all hovedsak er kommunens rentebærende eiendeler plassert til flytende rente. Låneopptak er derfor også i stor grad tatt opp til flytende rente. Kommunen mottar rentekompensasjon fra Husbanken på enkelte lån, og kommunen har dermed ikke renterisiko på disse lånene. Bykassen har heller ikke renterisiko på lån som betjenes av andre.

Som tabellen viser er andel lån med renterisiko svært lav og utslagene av en renteendring vil derfor være liten.

Rettesnor for styring av gjeldsporteføljen skal være å optimalisere låneopptak og rentebindingsperiode i forhold til oppfatning om framtidig renteutvikling og innenfor et akseptabelt risikonivå, gitt et ønske om forutsigbarhet i lånekostnadene. Det vil dermed være lite hensiktsmessig å sette mål om andel lån med renterisiko lik null. Det foreslås derfor at netto renteeksponering ikke skal overstige 20 prosent av kommunens brutto driftsinntekter.

Nøkkeltallet netto lån med renteeksponering skal ikke overstige 20 prosent av kommunens brutto driftsinntekter.

I tabellen under er nøkkeltall med foreslåtte måltall oppsummert: