Et langsiktig perspektiv på Sandnesøkonomien - framskriving av inntekter og utgifter til 2030

Befolkningsutvikling 2011-2030

Befolkningsveksten i Sandnes var høy fram til 2014, med en vekst som lå langt over landsgjennomsnittet. Fra 2015 har befolkningsveksten flatet ut, og årets befolkningsframskriving viser en lavere veksttakt med en årlig gjennomsnittlig vekst på 1,35 prosent.

I analysen for befolkningsutvikling i perioden 2017-2030 er det kommunens egen framskriving av folketallet som er benyttet. Figuren under viser veksten i samlet befolkning i Sandnes og resten av landet. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2017 = 100.

BEFOLKNINGSUTVIKLING 2011-2030

Sandnes kommune forventes å få en befolkningsvekst på 19,1 prosent fram mot 2030. Dette tilsvarer en årlig gjennomsnittlig vekst på 1,35 prosent. Veksten i Sandnes er høyere enn veksten for landet (12,5 prosent). I perioden 2011-2016 var årlig befolkningsvekst på 2,47 prosent. Det var i denne perioden en sterk vekst blant de yngste. Dette medførte behov for store investeringer i barnehager og skoler.

Sammenlignet med innbyggertallet i Sandnes i 2017 forventes det 14 421 nye innbyggere fram mot 2030. Dette tilsvarer en årlig gjennomsnittlig vekst på 1 109 personer.

Nedenfor er befolkningsprognosen delt inn i aldergrupper med stor etterspørsel etter kommunale tjenester. Befolkningsutviklingen er angitt som indekser der antall innbyggere i 2017 = 100.

BEFOLKNINGSUTVIKLING FOR SANDNES KOMMUNE FRAM MOT 2030 I ALDERSGRUPPEN 0-5 ÅR, 6-15 ÅR OG 67 ÅR+

Veksten fram mot 2030 vil i særlig grad komme i aldergruppen 67 år og over. I denne aldergruppen har Sandnes en vekst på 56,4 prosent fram mot 2030. Dette tilsvarer en gjennomsnittlig årlig vekst på 3,5 prosent, eller 336 personer hvert år. Veksten i Sandnes er høyere enn veksten i samme aldersgruppe for landet, som har en vekst på 36,5 prosent.

For aldersgruppen 6-15 år forventes det en vekst på 11,2 prosent for Sandnes og 4,8 prosent for landet. Veksten for Sandnes i denne aldersgruppen tilsvarer en årlig vekst på 88 personer, eller 0,8 prosent.

Veksten i aldersgruppen 0-5 år er lav for Sandnes med en forventet vekst på 1,2 prosent fram mot 2030. Dette tilsvarer en årlig vekst på 6 personer, eller 0,1 prosent. Til sammenligning var veksten fra 2011 til 2017 på gjennomsnittlig 93 personer årlig. Det forventes at veksten for landet vil være 10,5 prosent.

Utfordringen framover vil være i aldergruppen 67 år og over. I figuren under er aldergruppene delt ytterligere inn i 3 kategorier. Også her er befolkningsutviklingen angitt som indekser der antall innbyggere i 2017 = 100.

BEFOLKNINGSUTVIKLING FOR SANDNES KOMMUNE FRAM MOT 2030 I ALDERSGRUPPEN 67-79 ÅR, 80-89 ÅR OG 90 ÅR+

Veksten i aldergruppen 80-89 år vil ha en kraftig vekst fra 2025, og ende på 75,5 prosent fram mot 2030. Dette gir en gjennomsnittlig vekst per år på 4,4 prosent. I 2030 vil det være om lag 1 335 flere innbygger i aldergruppen 80-89 år. Det vil også være høy vekst i denne aldersgruppen for landet med en forventet vekst på 69,2 prosent fram mot 2030.

Innbyggere 90 år og over vil også øke kraftig fram mot 2030 med en vekst på 57,6 prosent. Dette er langt høyere en forventet vekst for landet på 23,7 prosent. Gjennomsnittlig vekst per år i Sandnes vil være 3,6 prosent. I 2030 vil det være om lag 233 flere innbygger i aldersgruppen 90 år og over.

For aldersgruppen 67-79 år er veksten i Sandnes på 50,3 prosent. Dette er også høyt sammenlignet med landet som forventer en vekst på 26,9 prosent. Gjennomsnittlig vekst i Sandnes vil være 216 personer per år, eller 3,2 prosent årlig.

UTVIKLING I ALDERSSAMMENSETNING 2011-2030 I ALDERSGRUPPEN 0-15 ÅR, 16-66 ÅR OG 67 ÅR+

Endring i alderssammensetningen av befolkningen vil påvirke kommunens utgifter. Barn, ungdom og eldre mottar mange tjenester fra kommunen, samtidig som denne gruppen betaler lite i skatt. Innbyggere i yrkesaktiv alder betaler i gjennomsnitt mer i skatt enn de mottar av kommunale tjenester. Dimensjoneringen av tjenestetilbudet blir også utfordrende når alderssammensetningen endres. Dette har medført at noen planlagte investeringsprosjekter er forskjøvet i perioden.

Andelen innbyggere over 67 år har økt fra 9,5 prosent i 2011 til 13,5 prosent i 2030. Samtidig har andelen yngre innbyggere under 15 år blitt redusert fra 23,1 prosent i 2011 til 20,2 prosent i 2030. Dette medfører et lavere behov for nye barnehager og skoler framover, og et økt behov for tjenester og tiltak rettet mot de eldre. Det er særlig veksten i aldersgruppen 80 år og over som vokser. Det er ventet at andelen eldre over 80 år vil fortsette å øke kraftig også etter 2030.

Ser man på andelen innbyggere i arbeidsdyktig alder (15-74 år) så vil denne være stabil fram til 2030. Men det vil være en høyere andel innbygger i det øvre siktet av arbeidsdyktig alder (55-74 år), og noe lavere andel i aldersgruppen 25-54 år.

Framskriving av frie inntekter

For å gi et anslag på frie inntekter i årene fram mot 2030, er prognosemodellen fra KS benyttet. Kommunens frie inntekter består av skatteinntekter og rammetilskudd. Dette er inntekter som kommunen kan disponere fritt uten andre føringer fra staten en gjeldende lover og regelverk.

I framskrivingen av frie inntekter er det lagt inn forventet befolkningsvekst i henhold til befolkningsprognosen som er utarbeidet for perioden. For landet er det lagt inn framskriving i henhold til SSBs MMMM alternativ. Det forutsettes at frie inntekter på landsbasis og i Sandnes øker i tråd med befolkningsveksten (jfr avsnitt om frie inntekter).

SKATT PER INNBYGGER I PROSENT AV LANDSGJENNOMSNITTET (FØR INNTEKTSUTJEVNING)

Skatt i prosent av landsgjennomsnittet er lagt inn med en opptrapping fra 101,2 prosent i 2017 til 105,3 prosent i 2021. For perioden 2022-2030 er det lagt en forventning om at skatt per innbygger holdes på samme nivå 2021. Skatt i kroner per innbygger var kr 30 300 i 2016. For 2017 er det lagt inn skatt i kroner per innbygger på kr 29 800, dette nivået økes til om lag kr 31 500 i 2021 og videreføres med samme nivå fram til 2030.

Som en følge av høy befolkningsvekst de siste årene i Sandnes har kommunen fått veksttilskudd som en del av rammetilskuddet. Lavere vekst medfører at kommunen kun vil motta veksttilskudd for 2018 på kr 10,4 millioner.

ENDRING I SKATT OG RAMMETILSKUDD

Endringen i skatt og rammetilskudd henger som nevnt sammen med befolkningsutviklingen i landet og befolkningsutviklingen for Sandnes. Endringen mellom 2017 og 2018 er høy som følge av at deflator for 2018 er lagt inn i beregningen av skatt og rammetilskudd for 2018. Den store økningen fra 2019-2020 skyldes forslag om innføring av eiendomsskatt på verk, bruk og næring i Sandnes fra 1.1.2020.

Utgiftsbehov i årene framover - drift

Utgiftsbehovet er nært knyttet til befolkningsutvikling og befolkningssammensetningen. I analysen er det lagt til grunn befolkningsprognosen for Sandnes kommune i perioden 2017-2030 og KS sin demografimodell.

Demografimodellen er basert på teknisk beregningsutvalgs (TBU) metodikk og forutsetninger. TBU beregner hvordan kommunesektorens utgifter påvirkes av den demografiske utviklingen. Befolkningsendringer påvirker kommunens samlede utgiftsbehov til velferdstjenester som grunnskole, barnehage og pleie og omsorg.

TBUs beregninger tar utgangspunkt i analyser av hvordan kommunesektorens utgifter faktisk fordeler seg på individrettede velferdstjenester til de ulike aldersgruppene. De bygger altså ikke på noen sentral fastsatt norm for tjenestetilbudet. I beregningene legges det videre til grunn konstante gjennomsnittskostnader, uendret standard, uendret produktivitet og uendret dekningsgrad. Høyere dekningsgrad eller høyere standard vil isolert sett trekke i retning av økte utgifter, mens økt produktivitet vil trekke i retning av reduserte utgifter. I analysen er Sandnes sitt beregnede utgiftsbehov for 2016 lagt til grunn for framskriving.

Demografimodellen viser hvordan kommunens brutto utgiftsbehov innenfor sentrale velferdstjenester som grunnskole, barnehage og pleie og omsorgstjenester påvirkes av befolkningsendringer, gitt Sandnes beregnede utgifter per innbygger. Endring i brutto utgiftsbehov som framkommer i modellen vil dermed måtte finansieres av både frie inntekter, øremerkede tilskudd og brukerbetalinger.

Modellen viser forventede utviklingstrekk for brutto utgiftsbehov framover. Man skal være varsom med å legge for stor vekt på utviklingen i det enkelte år, da framskrivingen for enkelt år i tillegg til å være usikre også er svært følsomme for avvik mellom befolkningsframskrivingene og faktisk befolkningsutvikling.

ENDRET UTGIFTSBEHOV FOR SANDNES KOMMUNE I PERIODEN 2017-2030

Fram til 2030 tilsier forventet befolkningsutvikling i Sandnes at brutto driftsutgifter vil øke med om lag 16,5 prosent for å kunne videreføre dagens standarder og dekningsgrader. Høyest vekst er forventet innenfor pleie og omsorg der utgiftene forventes å øke med hele 42,2 prosent. For landet er veksten i utgifter til pleie og omsorg 32,1 prosent, men utviklingen for landet og Sandnes følger samme trend. Kategorien «øvrige», som omfatter kommunehelsetjeneste, sosiale tjenester og barnevern, øker med om lag 16,9 prosent fram til 2030. Dette er høyt i forhold til landet som har en vekst på 8,6 prosent.

Utviklingen i demografikostander innenfor grunnskole er for Sandnes langt over utviklingen for landet. Sandnes venter en vekst innenfor grunnskole på om lag 11,2 prosent, men veksten for landet forventes å være 4,8 prosent. Motsatt ser man for utviklingen i utgifter til barnehage, der utgiften for Sandnes ventes å være på samme nivå i 2030 som i 2017, mens landet forventer en vekst på 10,1 prosent.

ANSLAG ENDRING I KOMMUNENS UTGIFTSBEHOV (I 1000 KRONER) PER TJENESTEOMRÅDE SOM FØLGE AV BEFOLKNINGSENDRING

Beregningen viser at kommunen de neste årene i gjennomsnitt må øke brutto driftsutgifter med om lag kr 55 millioner årlig for å videreføre tjenestetilbudet på nivå med dagens standard og dekningsgrader. Av dette kan i gjennomsnitt kr 32,4 millioner årlig henføres til pleie og omsorg, kr 12,9 millioner til grunnskole, kr 0,8 millioner til barnehage og kr 9,3 millioner til øvrige sektorer.

Figuren viser tydelig at endringen i befolkningssammensetningen vil vri behovet fra grunnskole til pleie og omsorg.

Framtidig investeringsbehov og utvikling i lånegjeld

I henhold til kommunens egen befolkningsprognose for framskrivingen av folketallet i Sandnes kommune i årene 2017 til 2030, er det utarbeidet en prognose over framtidig investeringsbehov med tilhørende utvikling i lånegjelden. Det er i hovedsak aldergruppene 0-5 år (oppvekst barn og unge), 6-15 år (oppvekst skole) og 67 år og eldre (levekår) som medfører økt investeringsbehov.

Følgende forutsetninger er lagt til grunn for beregningene av framtidig investeringsbehov:

Oppvekst skole

I perioden 2017 til 2030 tilsier befolkningsprognosen en vekst i antall innbyggere i aldergruppen 6-15 år på totalt 1 146 personer. Dersom en legger til grunn at 95 prosent går i kommunale skoler gir dette et elevtall i 2030 på 10 847 elever. Per september 2017 var elevtallet 9 964. Dette gir dermed en økning fra 2017 til 2030 på 883 elever. I den framlagte økonomiplan 2018-2021 er det foreslått byggeprosjekter innen skolebygg som vil gi 1 708 nye elevplasser:

- Ny Figgjo skoleDen nye Figgjo skole (K20-skole) vil ha 560 nye elevplasser, mens gamle Figgjo skole (B7-skole) legges ned ,ferdigstilt 2019: 364 nye elevplasser

- Utvidelse Skeiene ungdomsskole, ferdigstilt 2019: 168 nye elevplasser

- Utvidelse Sandved skole, ferdigstilt 2019: 84 nye elevplasser

- Ny ungdomsskole Bogafjell, ferdigstilt 2020: 504 nye elevplasser

- Ny Skaarlia skole, ferdigstilt 2023: 392 nye elevplasser

- Utvidelse Hana skole, ferdigstilt 2023: 196 nye elevplasser

Fram mot 2023 kommer det 1 708 nye elevplasser, mens befolkningsprognosene til 2030 viser 883 nye elever. Etter at Skaarlia ungdomsskole og utvidelsen av Hana skole er ferdigstilt i 2023, er det i beregningene av framtidig investeringsbehov derfor ikke lagt inn byggeprosjekter som gir flere nye elevplasser. Det er imidlertid lagt inn et anslag på kr 25 millioner årlig til øvrige investeringer, som for eksempel rehabilitering av eksisterende skolebygg og IT-investeringer.

Oppvekst barn og unge

I perioden 2017 til 2030 tilsier befolkningsprognosen en vekst i antall innbyggere i aldergruppen 0-5 år på totalt 76 personer. Etter at Kleivane barnehage åpnet høsten 2017 står totalt 17 avdelinger tomme (ledige avdelinger på Hana og Rådhusmarka barnehage er holdt utenfor da disse ikke skal åpnes). I 2018 legges Hana barnehage ned og det må gjenåpnes 8 avdelinger i andre barnehager for å imøtekomme behovet for barnehageplasser i kommunen. Ledig kapasitet vil da fra nytt barnehageår 2018 være 9 avdelinger. I 2019 legges Rådhusmarka barnehage ned og det må gjenåpnes 4 avdelinger i andre barnehager for å dekke behovet for barnehageplasser. Ledig kapasitet vil fra nytt barnehageår 2019 være 5 avdelinger. Dersom foreslått bemanningsnorm trer i kraft fra 2018 kan en omstrukturering av gruppene føre til at flere avdelinger må åpnes og redusere ledig kapasitet ytterligere.

I henhold til befolkningsprognosen er det dermed ikke behov for å bygge nye barnehager fram mot 2030. Behovet for økt kapasitet for barnehageplasser på Riska er imidlertid stort. To avdelinger på Riskatun er midlertidige og vil bli lagt ned når Riskatun går over til nytt formål. I framlagt økonomiplan 2018-2021 er det i investeringsbudsjettet lagt inn prosjektmidler for ny 8-avdelingsbarnehage i bydelen, og midler for en ny barnehage er lagt inn i prognosen ut i perioden.

Midler til rehabilitering av eksisterende barnehagebygg er videreført fram til 2030 i tråd med framlagt økonomiplan 2018-2021.

Levekår

I perioden 2017 til 2030 tilsier befolkningsprognosen at veksten fram mot 2030 i særlig grad vil komme i aldergruppen 67 år og over. I aldersgruppen 67-79 år er veksten på 2 804 personer, mens for aldersgruppen 80 år og eldre viser veksten 1 568 personer. I prognosen for framtidig investeringsbehov er det lagt til grunn en dekningsgrad for nye sykehjemsplasser til personer over 80 år på 20 prosent. Per 31.12.2017 har Sandnes kommune 499 disponible plasser, og dette tilsvarer en dekningsgrad i 2018 på om lag 22 prosent. For å gå fra en dekningsgrad på 22 prosent til 20 prosent fram mot 2030, vil dette medføre behov for 260 nye sykehjemsplasser (om lag 20 nye plasser per år), og medfører årlig kr 46,7 millioner i netto investeringsutgifter (inkludert tilskudd fra Husbanken). Dersom dekningsgraden skulle vært opprettholdt på 22 prosent ville det medført et behov for totalt 345 nye sykehjemsplasser fram mot 2030 (om lag 27 nye plasser per år).

I tillegg til nye sykehjemsplasser vil det utover i perioden bli behov for nye boliger for funksjonshemmede. Det er derfor lagt inn 12 nye boenheter med ferdigstillelse 2025-2026 i prognosen for framtidig investeringsbehov.

I framlagt økonomiplan 2018-2021 er det lagt inn kr 1 million i 2021 til prosjektering av nytt bofellesskap for personer med psykiske lidelser (12 plasser), og de øvrige investeringsutgiftene på kr 49 millioner er lagt inn utover i perioden.

Det vil fortsatt være stort behov for kommunale boliger for vanskeligstilte. Investeringer knyttet til boligsosial handlingsplan videreføres derfor til 2030, i tråd med framlagt økonomiplan 2018-2021. Midler til rehabilitering er også videreført tilsvarende fram til 2030.

Øvrige områder

Investeringer innenfor øvrige områder er ikke like knyttet til befolkningsutviklingen som for oppvekst skole, oppvekst barn og unge og levekår.

Investeringer i framlagt økonomiplan 2018-2021 innenfor kultur og byutvikling gjelder blant annet digitalisering av reguleringsplaner og byggesaksarkivet samt mindre rehabiliteringer. Investeringene beløper seg til totalt kr 20,8 millioner i 4-årsperioden, i snitt om lag kr 5 millioner årlig. Hvordan framtidig investeringsbehov fram mot 2030 blir, er vanskelig å spesifisere. Det er derfor lagt inn en prognose på kr 5 millioner årlig fram mot 2030.

Innenfor tjenesteområdet teknisk ligger det i framlagt økonomiplan 2018-2021 inne ett par større byggeprosjekter. Dette gjelder blant annet Iglemyr svømmehall og rehabilitering av Giskehallen 1 med svømmehall. Det er fram mot 2030 ikke lagt inn nye byggeprosjekter når det gjelder svømme- og idrettshaller. Øvrige investeringer, som rehabilitering av eksisterende anlegg, trafikksikring, gatelys, skifte av kunstgress og oppgradering av gang- og sykkelvei, gravlunder, parker og idrettsplasser, videreføres i samsvar med framlagt økonomiplan 2018-2021 årlig fram mot 2030 med om lag kr 70 millioner.

Investeringer innenfor VAR-området ligger i framlagt økonomiplan 2018-2021 årlig på om lag kr 75-90 millioner, og investeringsnivået videreføres fram mot 2030.

Innenfor kommunens fellesområde ligger det i framlagt økonomiplan 2018-2021 inne flere større investeringsprosjekter, som blant annet nytt rådhus, nytt parkeringsanlegg i sentrum og Ruten byrom. Om noen år er det enkelte administrative funksjoner, som i dag er lokalisert i leide lokaler, som vil få behov for nye kontorlokaler. Av hensyn til brukerne av tjenestene er det hensiktsmessig med lokaler i sentrumsområdet. Det er derfor lagt inn i prognosen totalt kr 350 millioner til nytt administrasjonsbygg i perioden 2022-2024. Øvrige investeringer innenfor kommunens fellesområdet, som kapitalinnskudd til pensjonskasser, kjøp av offentlig areal og investeringer innenfor IT og digitalisering er i prognosen for årene 2022-2030 lagt inn med et anslag på kr 65 millioner.

Investeringer innen eiendom gjelder blant annet miljøtiltak, adgangskontrollanlegg og universell utforming. Det er lagt inn et anslag på kr 35 millioner årlig for perioden 2022-2030 til slike investeringer.

Vedlikeholdsetterslep

Vedlikeholdsetterslepet på kommunale bygg er anslått til kr 1 milliard. Fra og med 2022 til 2030 er det derfor lagt inn kr 111 millioner årlig, for å redusere etterslepet.

Prognosen for investeringsbudsjett i perioden 2022-2030, gitt forutsetningene nevnt ovenfor, framkommer i tabellen under. Avdragstiden på investeringene er satt til 30 år.