Styring, kontroll og eierskap

Sandnes kommune prioriterer høyt å ha god styring og kontroll av kommunens tjenester og forvaltning. God ledelse, målrettet ressursstyring, og rett og sikker bruk av systemer gir betryggende egenkontroll. Tilsyn og revisjoner er sentrale redskaper for forbedring og læring. I kommuneplan 2019-2035 defineres langsiktig og helhetlig strategi for samfunnsutvikling og organisasjon. Den følges opp av 4-årige prioriteringer i handlings- og økonomiplan. Aktiv og målrettet oppfølging sammen med kommunens eierpolitiske strategi, sikrer en engasjert og strategisk utøvelse av kommunens eierskap i selskapene og styring av kommunens virksomhet, inkludert de kommunale foretakene.

Mål og strategier

Ledelse og styring av kommunen skjer gjennom politisk vedtatt organisering og fullmakt- og delegasjonsreglement, samt vedtatte planer og strategier. Kommuneplan 2019-2035 er nye Sandnes kommune sitt overordnede plandokument som helhetlig samfunnsutvikler. Med samordnet areal-, transport- og tjenesteutvikling tilrettelegges det for gode bo- og oppvekstsvilkår, næringsutvikling og en fremtidsrettet attraktiv byutvikling. Samfunnsdelen av kommuneplanen tar stilling til de langsiktige utfordringer i samfunnsutviklingen. Konkrete mål og strategier viser de valgte retningene for utvikling av lokalsamfunnet som helhet og kommunen som organisasjon. Herfra utledes det i arealdelen rammer for kommunens forvaltning av en helhetlig og bærekraftig arealutvikling.

Foruten kommuneplan inngår økonomiplan, kommunedelplaner og temaplaner samt strategidokumenter knyttet til tjenesteutvikling i kommunens samlede plansystem. For bruk i forvaltningen av enkelttjenester er det utformet utfyllende strategidokumenter og retningslinjer. Kommuneplanens 4-årige handlingsdel er økonomiplanen 2021-2024. I den årlige rulleringen foretar kommunestyret prioriteringer av tiltak og utviklingsoppgaver innenfor den økonomiske rammen kommunen rår over. Økonomiplanen er kommunestyrets «bestilling» til kommunedirektøren og de kommunale foretakene. Kommunedirektøren rapporterer tilbake på grad av måloppnåelse og gjennomføring i økonomi- og aktivitetsrapporter, perioderapporter og årsrapport. Tilbakemelding fra foretaksstyrene er integrert i den samlede konsernrapportering. For måloppnåelse i 2021 vises til øvrige kapitler i årsrapporten.

Egenkontroll og styring

Kommuneloven har lagt det øverste ansvaret for å føre kontroll med hele kommunens virksomhet til kommunestyret. I dette ligger også å påse at regnskapet revideres på en betryggende måte. Ved konstitueringen i ny valgperiode velger kommunestyret et kontrollutvalg. Utvalget får sine rammer og planer for revisjoner fastsatt av kommunestyret. Tilsvarende rapporterer og innstiller utvalget direkte tilbake til kommunestyret. Kommunestyrets valgte revisor får sine oppdrag fra Kontrollutvalget og rapporter hit.

I ny kommunelov fra 2020 er ansvaret for internkontroll med kommunens virksomhet lagt til kommunedirektøren. Internkontrollen skal være systematisk og tilpasses virksomhetens størrelse, egenart, aktiviteter og risikoforhold. Sammen med resultater av gjennomførte statlige tilsyn, skal det rapporteres til kommunestyret minst en gang i året. Statsforvalteren fører tilsyn med kommunal virksomhet, for å sikre kvalitet og forsvarlige tjenester, og at lovverk blir fulgt. Statsforvalteren er også tillagt statlig samordningsplikt av tilsyn med kommunene. Det vil si at egne og andre statsetater sine tilsyn skal koordineres. Samordningsplikten er en sentral forutsetning for at kommunene skal evne å gjennomføre og følge opp eventuelle pålegg etter tilsyn, herunder også økonomisk. Kommunen får årlig en samlet oversikt for planlagte tilsyn. Det er i 2021 gjennomført tilsyn med kommunens arbeid med samfunnssikkerhet og beredskap.

God egenkontroll av forvaltning og tjenesteyting stiller krav til kommunens internkontrollsystem og dokumenterte rutiner, men også ressurser. Dette må løses med godt utviklede systemer og innenfor tilgjengelige økonomiske rammer, og med tverrfaglig samarbeid. Tilstrekkelige ressurser til å ivareta kravene til kommunestyrets kontrollansvar fremgår av økonomiplanen, med fastsettelse av kontrollutvalgets budsjettramme. Ressurser knyttet til kommunedirektørens ansvar for internkontroll vil normalt fremgå som tiltak og prosjekter i økonomiplan. I 2021 er eksempelvis datasikkerhet et høyt prioritert område.

Saksbehandlings- og delegasjonsreglement

Med hjemmel i kommuneloven har kommunestyret fastsatt kommunens saksbehandlings- og delegasjonsreglement. Det regulerer ansvars-, myndighets- og oppgavefordelingen mellom kommunens politiske organer, og mellom politisk nivå og kommunedirektøren. Reglementet har også egne bestemmelser om ansvar og oppgaver lagt til områdeutvalg, nemnder og råd. Kommunedirektørens videredelegasjon til virksomhetslederne er også inkludert. Det har ikke vært gjennomført endringer i reglementet i 2021.

Økonomiforvaltning 

Økonomireglementet for Sandnes kommune regulerer økonomistyringen i kommunen som konsern. Det er definert fullmakter innenfor økonomiområdet til kommunestyret, formannskapet og kommunedirektør samt foretaksstyrene. Det regulerer videre kravene til økonomisk rapportering, samt styring av bygge- og anleggsprosjekter. Rogaland Revisjon IKS som er kommunens valgte revisor, påser at kommunens virksomhet er i tråd med økonomireglementet gjennom løpende revisjon av kommunens (konsernets) regnskap. Revisor rapporterer til kontrollutvalget. Kommunedirektøren har fulgt opp med videre delegering av fullmakter innenfor sitt ansvarsområde.

Det ble vedtatt et nytt reglement for investeringer i sak 92/21 gjeldende fra 1.1.2022. Arbeidet ble startet opp som en del av omstillingsprosjekter Sandnes 2025 med utgangspunkt i kommunens høye investeringsnivå. Formålet med investeringsreglementet er å gi felles retningslinjer på tvers i kommunen, samt å redusere totale investeringskostnader, og ikke minst livssykluskostnadene knyttet til en investering. Investeringsreglementet retter søkelys på tidlig fase-arbeidet hvor det skal utarbeides gode alternativvurderinger og livssykluskostnader samt tydelige krav til innholdet i beslutningsgrunnlaget.

Økonomireglement for Sandnes kommune ble også revidert i 2021 og vedtatt i sak 123/21 og trer i kraft fra budsjettår 2022. Endringene gjelder i hovedsak en tydeliggjøring av administrative fullmakter samt justeringer som følger av kommuneloven som trådte i kraft i 2020. I tillegg er også endringer i forbindelse med nytt investeringsreglement innarbeidet.  

Finansforvaltning

Finansreglement for nye Sandnes kommune ble vedtatt av kommunestyret i sak 89/19. Formålet er å gi rammer og retningslinjer for kommunens finans- og gjeldsforvaltning. Reglementet definerer de avkastnings- og risikonivå som er tillatt innenfor forvaltningen av ledig likviditet og andre midler beregnet for driftsformål, midler med lang tidshorisont og gjeldsporteføljen. Hensikten er å hindre kommunen fra å ta vesentlig finansiell risiko, og at forvaltningen skal foregå på en slik måte at den ivaretar hensynet til balanse mellom avkastning, risiko og likviditet.

Det arbeides med en oppdatering av finansreglementet for å tilpasse det til kommuneloven og finansforskrift. I tillegg blir det gjort noen små endringer i reglene om hvordan midler med langsiktig tidshorisont kan plasseres. Dette i sammenheng med at kommunen har byttet ekstern rådgiver fra Grieg Investor til Gabler etter gjennomført anbudskonkurranse. Kommunestyret skal behandle oppdatert finansreglementet i mars 2022.

Finansielle nøkkeltall

I økonomiplan 2018-2021 redegjorde kommunedirektøren for kommunens samlede økonomiske situasjon for planperioden og på lang sikt mot 2030. Ut fra analysene ble det foreslått finansielle nøkkeltall for styringen av Sandnes kommune framover. De økonomiske måltallene for 2021 ble fastsatt av kommunestyret i handlings- og økonomiplan 2021-2024, og rapportering av måloppnåelsen ved utgangen av 2021 framgår av eget kapittel i årsrapporten.

Kontrollutvalget

Kontrollutvalget utøver, i medhold av kommuneloven, den løpende egenkontrollen på vegne av kommunestyret. Ansvaret er å påse at regnskapet revideres på betryggende måte og at økonomisk forvaltning skjer i samsvar med bestemmelser og vedtak. Utvalget har også ansvar for å for å utføre forvaltningsrevisjon av kommunes virksomhet og av selskaper kommunen har eierinteresser i, samt føre eierskapskontroll (selskapskontroller). Selskapskontroller gjennomføres normalt felles med andre kontrollutvalg, da eierskapet i selskaper angår flere kommuner. Kontrollutvalget kan ikke overprøve politiske prioriteringer vedtatt av kommunens folkevalgte organ eller andre kommunale organer.

Kommunestyret vedtok 16. desember 2020 endelig plan for forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll 2021-2024 for nye Sandnes. Kontrollutvalget rapporterer resultater fra forvaltningsrevisjonene direkte til kommunestyret, som med sin behandling avgjør den videre oppfølgingen. Normalt legges ansvaret til kommunedirektør, eventuelt foretaksstyret.

Budsjettrammen for kontrollutvalget sin virksomhet fastsettes av kommunestyret etter innstilling direkte fra utvalget. Rammen for kontroll og tilsyn i 2021 var kr 4,411 millioner.

Kontrollutvalget i Sandnes avlegger egen årsmelding og årsregnskap til kommunestyret (se utvalgssak 5/20 og 6/20).

Gjennomførte forvaltningsrevisjoner

I 2021 har kontrollutvalget avlagt rapporter til kommunestyret etter følgende gjennomførte forvaltningsrevisjoner:

• Håndtering av korona pandemien sak 88/21

Oppfølging av forvaltningsrevisjoner

På vegne av kommunestyret tilligger det kontrollutvalget å påse at vedtak knyttet til forvaltningsrevisjoner følges opp av administrasjonen og foretaksstyrene. Formålet er læring, forbedring og at nødvendige tiltak iverksettes. Normalt gis frist på seks måneder til å rapportere status på oppfølgingen. I 2021 har kontrollutvalget avlagt status på oppfølging etter følgende forvaltningsrevisjoner utført i tidligere Sandnes:

• NAV-organisering, sak 11/21 og endelig rapportert i orienteringssak 48/21. Prosjektet er avsluttet
• Virkninger av tidligere forvaltningsrevisjoner. Sak 10/21 og endelig rapportert orienteringssak 28/21. Prosjektet er avsluttet.

Annet

Politimesteren i Sør-Vest politidistrikt la i skriv av 06.04.2021 (KST o-sak 16/21) informasjon til kommunene og partiene om forebygging av hatefulle ytringer og trusler rettet mot politikere og andre samfunnsdebattanter. Politidirektøren fremholder at hat og trusler mot politikere, herunder ungdomspolitikere, er en alvorlig samfunnsutfordring. Det er derfor ønskelig å styrke dialogen med kommunene i politidistriktet. 

Eierskapsporteføljen og eierskapskontroll

Kommuneloven har en bestemmelse om at kommuner skal ha en samlet eierstrategi for alt sitt eierskap i selskaper og kommunale foretak. Loven gir også minimumskravene til hva ny eierpolitisk strategi skal inneholde. I samsvar med overgangsbestemmelsene i inndelingslova og kommuneloven er kontinuitetsprinsippet lagt til grunn for ny kommune sitt eierskap i selskaper fremover. Det betyr at nye Sandnes trer inn i eierskapet som Sandnes og Forsand hadde opprinnelig. Tidligere Sandnes kommune sin eierpolitiske strategi er ajourført i tråd med dette.

Kommuneloven introduserer tydelige krav til konsernstyring av økonomiforvaltningen i kommunen, risikostyring, eierstyring og internkontroll. I revisjon av IKS-loven er det reist en rekke prinsipielle spørsmål, for eksempel forhold rundt pensjon og regelverket om offentlig støtte. Regjeringen har inntil videre stoppet videre arbeid med lovendringen. Kommunedirektøren vil fortsatt følge arbeidet tett fremover. Hvilke konsekvenser lovendringene kan få er per nå uvisst.

Kommunale foretak er en del av kommunen som juridisk enhet og omfattes således ikke av kommunelovens bestemmelser om selskapskontroll, men reglene om forvaltningsrevisjon. Sandnes tomteselskap KF sin virksomhet skjer i egenregi, men hovedtyngden av produksjonen skjer i datterselskaper og tilknyttede selskaper. I samsvar med revidert eierstrategi har styret arbeidet med så vel risikostyring som økonomiske nøkkeltall, rapportering og rutiner i sin styring av sine underliggende selskaper. I 2021 har det blitt avlagt tertialvise konsoliderte regnskaper til styret, herunder også utvikling i hvert selskap ut fra økonomiske måltall og grad av risiko. Revidert eierstrategi tar for øvrig opp i seg satsingsområder som nye Sandnes har vedtatt når det gjelder næringsutvikling, slik som økt tilrettelegging for reiseliv/turisme og blå sektor.

Mer offentlighet og konsernets praktisering har vært kontinuerlig arbeidsområde i 2021.  Kommunedirektøren har fulgt opp arbeidet både overfor IKS-ene og foretakene. Bruk av digitale løsninger for møter i styrer og representantskap grunnet pandemien, har utfordret praktisering av åpne møter. Etter ny organisering vedtatt i nye Sandnes har kommunen organisert havnedrift og utbyggingsvirksomheten i foretak, Sandnes Havn KF og Sandnes tomteselskap KF. Øvrige foretak som Sandnes hadde, er reorganisert og del av linjeorganisasjonen. Det gjelder kommunal parkeringsdrift, drift av kunst- og kulturhuset og kommunens bygg- og eiendomsforvaltning.

Selskapskontroll

I vedtaket om plan for forvaltningsrevisjon og eierskapskontroll 2021-2024 er Kontrollutvalget delegert myndighet til å prioritere når og hvilke kontroller som skal bestilles. Av tidligere utførte selskapskontroller ligger det oppdrag om en oppfølgende kontroll etter selskapskontroll av Rogaland brann og redning IKS (bsak 124/18). Styret i selskapet har 2021 arbeidet systematisk med oppfølging. Kommunedirektørene i eierkommunene har fått rapporter, iverksatt oppfølgende utredninger og fulgt arbeidet systematisk. Oppfølgingsarbeidet fortsetter og styringsrammer er gitt i vedtatt økonomiplan 2022-2025. Det er varslet om at oppfølgende selskapskontroll med selskapet ventes bestilt av kontrollutvalgene i 2022.

Endringer og utvikling av kommunens eierportefølje

Det har vært følgende utvikling og endringer av eierporteføljen i løpet av 2021:

• Lyse AS. Aksjonærene sitt arbeid med å modernisere eierstrategien overfor Lyse AS (KST 25/21) ble sluttført med endelig fastsettelse av generalforsamlingen i april 2021.
• De tre regionale idrettsanleggene har fra 2021 vært organisert i tre IKS-er (KST 174/20). All drift har blitt utført fra det nyopprettede Folkehallene IKS. Hallene Sandneshallen og Randaberghallen eies av det restrukturerte eierselskapet Multihallen og Storhallen IKS. Tilsvarende er hallene Sørmarka Arena og Sola Arena som åpnet i september 2021, eid av Sørmarka Flerbrukshall IKS. Løsningen på restruktureringen ble i forkant forelagt Skatt Vest for uttalelse knyttet til de skatte- og avgiftsmessige konsekvenser. Selskapsdokumenter er utformet og vedtatt i samsvar med dette. Ombrekking av balanser og finansielle strukturer har vært arbeidskrevende å få plass, både for selskapene og eierkommunene.
• Eierkommunene i Rogaland brann og redning IKS har i 2021 arbeidet med forbedring og utvikling av styringsdialog, effektivisering og ressursbruk. Nasjonal politikk for brann- og redningstjenesten er i endring. Det ble i fsak 4/21 avgitt høringsuttalelse til forslaget om revidert dimensjoneringsforskrift. Dette har konsekvenser for eierkommunene, både når det gjelder økonomi og styring. I tillegg viser virkningene av ny brannstasjonsstruktur, to nye stasjoner i Stavanger og ny stasjon på Judaberget, betydelig vekst i tilskuddet.  De økonomiske konsekvensene for eierkommunene er en betydelig vekst i tilskuddet. For å håndtere dette har selskapet gjort en rekke omstrukturerende tiltak for å gi nødvendig handlingsrom innenfor eksisterende rammer. Omstillingsarbeidet og samarbeidet om tilpasninger til nøkterne rammer vil fortsette i 2022. Med bakrunn i dette er arbeidet med mulig opptak av Hjelmeland kommune utsatt, i forståelse med kommunen. Tilsvarende gjelder mulig opptak av Eigersund fra 1. januar 2023. På slutten av året har man sett på hva utgiftene til nytt oppdragshåndteringsverktøy for 110-sentralen kan bety for eierkommunene. Den nasjonale anskaffelsen er omfattende. Frem mot perioderapporten i april 2022 må det arbeides frem et grunnlag for å håndtere selskapets andel fremover, for eierkommunene.  
• Forus Sportssenter – idrettsanlegg bygd av Rogaland bedriftsidrettskrets, har siden oppstarten i januar 2018 hatt en krevende økonomisk situasjon. Sandnes og Stavanger kommune har stilt selvskyldnergarantier til lån som er tatt opp i Kommunalbanken, Sola kommune har garantert for spillemidler og staten har utbetalt betydelige økonomiske bidrag i form av spillemidler og momskompensasjon til idrettsanlegget. Etter grundige vurdering, ekstern “due diligence”, drøftinger med Kulturdepartementet, Kommunalbanken og øvrige långivere ble det i 2019 besluttet at Stavanger og Sandnes kommune kjøper samtlige aksjer og går inn som eier av selskapene. Kommunestyrene vedtok prinsippene for framtidig modell høsten 2020. Den betyr at Folkehallene går inn som drifter, og Forus Sportssenter AS gjøres om til et eiendomsselskap. Virksomhetsoverdragelse av personellet i senteret er fullført, personellet er nå ansatt i Folkehallene IKS. Aksjonærkommunene Sandnes og Stavanger har lagt til rette for at Sola og Randaberg kommune kan gå inn på eiersiden og driftssiden. Driften ble i 2021 avklart og alle fire kommunene har hatt tilgjengelig halltid i anlegget. Løsninger og kriterier for eierskapet har det blitt arbeidet med hele året. Drøftingene har vært krevende.  Forhandlinger om dette ble fullført vinteren 2021 og resultatene fremmes i sak til kommunestyrene.
• Oppfølging av prinsippsaken høsten 2017 om sammenslåing av driftsenheten i Rogaland Arboret og Botanisk hage har avventet fylkeskommunen sin endelig avgjørelse. Den ble tatt i forbindelse med økonomiplanbehandlingen i fylkeskommunen 2018. Utover i første halvår 2020 ble det arbeidet med ulike modeller for å oppnå en hensiktsmessig fremtidig organisering av driftsenhetene, som en start på et Botanisk Vitensenter. Stavanger kommune sitt ønske om å også få vurdert andre muligheter for Botanisk hage gjorde at arbeidet ble lagt på vent. Stavanger avsluttet sine vurderinger og vinteren 2021 ble arbeidet tatt opp igjen. Resultatet ble vedtak på en pilotperiode på 4 år (KST 73/21), der de to driftsenhetene samarbeider om drift og utvikling. Det skal tilsettes en vitenskapelig leder som utøver den daglige ledelsen av samarbeidet. Merutgiftene som følge av ny stilling og felles drift deles mellom kommunene Stavanger og Sandnes. Øvrige stiftere i Arboretet betaler årlig tilskudd etter gjeldende fordelingsnøkler.
• Friluftsområdene. Både Jæren Friluftsråd og Ryfylke Friluftsråd er organisert etter bestemmelser i gamle kommuneloven §27 om interkommunalt samarbeid. Det er gitt frist for omdanning da lovbestemmelsen er utgått i nåværende kommunelov. I 2021 har det blitt arbeidet frem ny organisering som kommunalt oppgavefelleskap etter kommuneloven kap. 19 av begge friluftsområdene. Samarbeidsavtalene ble endelig vedtatt av kommunestyret i sak 105/21. Da organisasjonsformen er ny har det vært lite erfaringer å hente fra andre, og arbeidet har vært krevende både for administrasjonen i friluftsrådene og kommunene. Konstitueringen i tråd med ny styringsstruktur gjennomføres i januar/februar 2022.
• Vekst- og attføringsbedriftene. Etter Riksrevisjonens gjennomgang av statlig tiltaksforskrift har NAV fått oppdraget om å sikre at vekst- og attføringsbedriftene har en entydig selskapsstruktur der tiltaksvirksomheten drives adskilt fra øvrig virksomhet i selskapene. Dette har resultert i at Attende AS har etablert nødvendig konsernstruktur (KST 43/21), og generalforsamlingen har fastsatt den. Tilsvarende har aksjonærene og styret i Sandnes Pro-Service AS (KST 91/21) arbeidet med etablering av konsernstruktur. I dette arbeidet har både fremtidig eiendomsutvikling, økonomisk og finansiell risiko samt strategiutvikling av selskapet inngått. Aksjonærene har gitt styret i oppdrag å utarbeide en strategi og utviklingsplan. Resultatene ventes lagt frem for politisk behandling før generalforsamlingen 2022.
• Ullandhaugområdet. Kommunen er aksjonær i Universitetsfondet AS og en av oppretterne av Stiftelsen Rogaland Kunnskapspark. Begge har vært og er aktører i utviklingen av arealene på Ullandhaug. I 2021 har det vært avholdt eiermøte og møte med stifterne om fremtidig utvikling og roller for disse aktørene. Strategi for Universitetsfondet AS ble behandlet av kommunestyret i sak 74/21. Oppfølgende sak om stiftelsen fremover kommer til behandling i løpet av vinteren 2022. Kommunenes eierskap i området er kompleks både avtalemessig og ved at det er direkte og indirekte eierskap i selskaper som har roller i områdeutviklingen.

Avvikling

• Medlemskapet i I/S Fjordvegen Rute 13 ble sagt opp i 2020. Oppsigelsestiden er to år og har virkning fra 1. januar 2022.
• Ryfylkefondet er besluttet skilt ut fra Ryfylke IKS og etablert som Kommunalt Oppgavefellesskap. Sandnes kommunestyre har vedtatt (KST 90/21) at kommunen ikke går inn som deltaker i oppgavefelleskapet.

Utvidelser

• Filmkraft Rogaland AS. I løpet av 2020 ble det arbeidet frem konsept for aksjekjøpsavtale med eierne av Filmkraft Rogaland AS. Arbeidet ble sluttførtvinteren 2021. Kommunestyret godkjente i sak 27/21 aksjekjøpsavtale og aksjonæravtale i selskapet. Kommunen har kjøpt 320 aksjer og har således en eierandel på 20% i selskapet. Største aksjonær er fylkeskommunen med 50%. De to andre aksjonærene er Stavanger med 25% og Haugesund med 5% eierandel. Samtlige fire aksjonærer yter årlig tilskudd til selskapet. Sandnes yter årlig tilskudd på kr 1,8 millioner. Filmkraft Rogaland AS er et regionalt filmsenter som arbeider for å utvikle og styrke profesjonelle audiovisuelle prosjekter i regionen. Selskapets formål er å bidra med finansiering til utvikling av film, spill og serier og videreutvikling av disse næringene for å gi kontinuerlig virksomhet og økt verdiskaping i Rogaland, samt aktivitet som naturlig står i forbindelse med dette. Filmkraft sitt formål er av ikke-ervervsmessig karakter og eventuelt regnskapsmessig årsoverskudd tilføres selskapets egenkapital.
• Prosjektsamarbeid Sviland, Rogaland Industripark. Kommunestyret ga den 19. april 2021 fullmakt til formannskapet å behandle avtale om prosjektsamarbeid for utvikling av nytt næringsområde på Sviland. Aktørene i arbeidsfellesskapet «Rogaland Industripark» er Sandnes kommune ved Sandnes tomteselskap KF, Velde AS og Sviland Utvikling AS. Hovedoppgaven i første fase er å få frem og godkjent reguleringsplan for nytt næringsareal på Sviland, med hensikt å kunne være lokaliseringssted for blant annet ny batterifabrikk og andre plasskrevende virksomheter som omstiller seg innenfor ny teknologi og grønt skifte. Vesentlig i oppdraget til første fase er også å få frem et fullstendig beslutningsgrunnlag med risiko, - finansiell, - og forretningsmessig analyse for eventuell etablering av et felles utbyggingsselskap. Det påregnes at dette blir lagt frem i 2022, etter at reguleringsplanen er ferdigstilt. 

Risikoanalyse for selskaper kommunen har eierskap i

Omfanget av selskaper kommunen har eierskap i har økt med etableringen av nye Sandnes kommune fra 1. januar 2020. Tidligere Forsand og Sandnes kommune sine eierskap i selskaper utgjør nå den nye kommunen sin samlede eierskapsportefølje. Høsten 2021 startet arbeidet med en ny eierpolitisk strategi, jamfør kommuneloven §26-1, med planlagt utkast klart for 1. gangs behandling i formannskapet våren 2022. Grunnet prosessen som departementet har iverksatt om mulig endring av kommunegrensen mellom Sandnes og Strand, er arbeidet stilt delvis i bero til statsrådens konklusjon i saken foreligger. Tidspunktet for dette er per nå uklart. 

For å anskueliggjøre økonomisk risiko og grad av politisk styring er selskapene grovt vurdert og innplassert i fire grupper:

1.Høy grad av økonomisk risiko – liten grad direkte politisk styring

2.Høy grad av økonomisk risiko – stor grad av politisk styring

3.Lav økonomisk risiko – liten direkte politisk styring

4.Lav økonomisk risiko – stor grad av politisk styring

I figuren under framstilles de ulike selskapene fordelt etter den overnevnte grupperingen.

Selskaper, foretak og samarbeider etter grad av økonomisk risiko og politisk styring

Som det kommer fram av figuren over, følger det både ulik grad av økonomisk risiko og grad av politisk styring for de ulike selskapene. De ulike selskapsformene, samt selskapenes virksomhet og produksjon, er med på å fastsette dette. Når det gjelder kommunens risiko ved eierskapene, er ikke den kun begrenset til den økonomiske risikoen. Det finnes også andre risikoelementer, som for eksempel risikoen for tap av tingsinnskudd/produksjonsmidler, produksjon av ulike tjenester og samfunnsutvikleroppgaver, og omdømme.

Analysen er gjennomført basert på siste tilgjengelige regnskapstall som er de endelige regnskapene for 2020. Ny risikoanalyse blir gjort i forbindelse med 2. perioderapport 2022, etter at endelige regnskapstall 2021 er fremlagt og behandlet av selskapenes styrende organer.

IKS – Interkommunale selskaper (lov om interkommunale selskaper)

IKS er egne rettssubjekt. Et særtrekk ved selskapsformen er at hver deltakerkommune har et ubegrenset ansvar (pro rata-ansvar) for selskapets samlede forpliktelser. Sandnes kommune sin eierandel i det enkelte IKS-et er bestemmende for omfanget av kommunens ubegrensede ansvar og innflytelse.

Kommunens pro rata-ansvar, betyr ansvar for selskapets gjeld i samsvar med eierbrøken. Kommunens totale potensielle risiko angående gjeld, tilsvarer dermed kommunens prosentvise eierandel av lånerammen. Det følger derfor av selskapsavtalene at et IKS ikke kan ta opp lån med mindre det er fastsatt en låneramme i selskapsavtalen. Dersom et IKS avvikles er deltakerkommunene ansvarlig for alle selskapets forpliktelser i inntil tre år etter avviklingstids-punktet. Ytterlige informasjon om selskapsformen interkommunale selskap.

Andre økonomiske risikoaspekter kommunen kan ha overfor IKS-ene er knyttet til tap av eventuell innskutt kapital, tingsinnskudd i form av anlegg/utstyr/bygg, samt tap av utbetalt årlig driftstilskudd fra eierkommunen til selskapet. Selskapsavtale og/eller eierstrategi kan også fastsette utbyttestrategi overfor selskapet. I tabellen under framkommer kommunens eierandel i IKS-ene, driftstilskudd, utbetalt utbytte til eierkommunene i 2020 og selskapenes resultat og egenkapital per 2020.

1) Eierbrøk justeres årlig ut 2021, deretter folketallsbasert eierbrøk

2) Det ble i 2020 kjøpt revisjonstjenester for kr 3,7 millioner fra Rogaland Revisjon IKS, Kontrollutvalget er bestiller og utgiftene inngår i utvalget sitt budsjett.

3) I 2020 ble det vedtatt at Suldal kommune går inn som ny eier i IVAR IKS fra 1.januar 2021. Sandnes sin eierbrøk er fra samme dato 22,674 prosent. Neste revisjon er 4. kvartal 2023

4) Kommunestyret vedtok 16. november 2020 å godkjenne ny selskapsstruktur for Folkehallene, eierbrøk er uendret. Etter ny struktur er all drift samlet i Folkehallene IKS. Eksisterende selskaper er rene eierskap. 

I 2020 ble det gitt driftstilskudd på til sammen kr 84,3 millioner til Rogaland brann og redning IKS, IKA IKS, Opera Rogaland IKS, Sørmarka Flerbrukshall IKS og Multihallen og Storhallen IKS, en økning på kr 8,4 millioner fra 2019. Kommunen mottok utbytte på kr 1 million i 2020 fra Renovasjonen IKS. Det er samme nivå som i 2019.

Dersom det skulle skje noe med selskapene har kommunen økonomisk risiko knyttet til blant annet faren for tap av kapital og utbytte. Den største økonomiske risikoen for kommunen knytter seg imidlertid til selskapenes forpliktelser. Per 31. desember 2020 framkommer følgende oversikt for Sandnes sitt eierskap i IKS-ene:

1) IVAR IKS har rapportert til eierkommunene at samlet garantiansvar 31.desember 2020 nå utgjør kr 4,150 milliarder, herav er Sandnes sitt prorataansvar kr 911,9 millioner.

2) Folkehallene mottar årlig kapitaltilskudd fra eierkommunene for oppføring av hallene. Selskapene har balanseført både langsiktig gjeld (lån) og utsatt inntektsføring under langsiktig gjeld. Samtidig er utestående lånebeløp ført som kortsiktig fordring på eierkommune under omløpsmidlene. Utsatt inntektsføring er trukket ut av tallene i analysen (her kr 210 millioner for Sørmarka Flerbrukshall IKS og kr 157 millioner for Multihallen og Storhallen IKS).

3) Eierandelen i IKA IKS økte i 2020 som følge av kommunesammenslåingen. Dette sammen med økt total gjeld i 2020 med kr 0,84 millioner medfører at potensielt tap for Sandnes er økt til kr 3,5 millioner i selskapet.

Som det framkommer i tabellen over har kommunen påtatt seg et betydelig økonomisk ansvar ved eierskapet i IKS-ene. Størst er pro rata-ansvaret overfor IVAR IKS som utgjør kr 1 milliard. Tjenestene kommunen kjøper fra IVAR IKS er finansiert gjennom selvkostgebyrene. Det betyr at økonomisk risiko også knytter seg direkte til gebyrene fra kommunen til innbyggere og næringsliv.

Eierkommunene vedtok i mai/juni 2020 å be IVAR IKS om å foreta en fullstendig gjennomgang av investeringsplanene utfra nye forutsetninger om blant annet folkevekst og vannforbruk i den nye økonomiplan. Arbeidet er utført. IVAR sin godkjente økonomiplan 2021-2025 viser en utvikling i lånerammen til og med 2025 pålydende kr 5,5 milliarder.  

Sørmarka Flerbrukshall IKS bærer finansiell risiko knyttet til over kr 400 millioner i låneramme som konkret gjelder oppføringen av Sørmarka Arena og den nye sykkelvelodromen Sola Arena. Sola Arena er anlegg under oppføring og byggelån skal konverteres til langsiktig lån. Eierkommunene yter samlet årlig tilskudd til selskapet, hvor en andel dekker kapitalutgiftene i samsvar med låneopptak. De to IKS-ene som benevnes Folkehallene har en låneramme på vel kr 600 millioner og kravene til finans- og økonomistyring i selskapene er ytterligere aktualisert de to siste årene. I samsvar med vedtak i Bsak 22/17 (tidligere Sandnes) og realiseringen av Sola Arena, vedtok eierkommunene i november 2020 restrukturering av de to IKS-ene. Driften av alle fire anleggene er lagt i Folkehallene IKS. Eierskapet til anleggene forblir i de to eksisterende IKS-ene. Løsningen er en konsekvens av at IKS-loven ikke regulerer fusjon av selskapene. Arbeidet med nødvendig ombrekking av balanser har pågått i 2021, og har vært krevende arbeid. Drifts- og leieavtaler mellom selskapene er utarbeidet og håndtert i samsvar med uttalelser som ble innhentet fra skatt- og avgiftsmyndigheter. Revisor har vært konsultert underveis i arbeidet. Sola Arena har fått midlertidig brukstillatelse og åpnet i september 2021. Det gjenstår uløste saker knyttet til byggeprosjektet mellom entreprenør og byggherre (styret). Løsninger gjennom forhandlinger har ikke ført frem. Entreprenøren har tatt ut stevning og byggherren forbereder saken som er ventet å komme opp i 2022.

For Rogaland brann- og redning IKS vedtok eierkommunene i forbindelse med behandlingen av ny økonomiplan å videreføre tilskuddsnivået 2020 uendret til 2021. I tillegg ble det gitt oppdrag om å gjennomføre en utredning av kostnadsdriverne i selskapet med sikte på effektivisering og målretting av stordriftsfordeler. Eierkommunene besluttet også at eierbrøken skal revurderes med mål om at ny brøk får virkning fra 1. januar 2021. Endring av eierbrøk krever ny behandling av selskapsavtalen. Slik behandling krever ekstra tid og ressurser hos begge parter, følgelig fastholdes opprinnelig overgangsplan og folketallsbrøk iverksettes fra 1. januar 2022. Utredningsarbeid har blitt utført og resultater er underveis lagt fram i dialogmøter med kommunedirektørene. Herfra er det fulgt opp med flere oppfølgende oppgaver om ytterligere analyser for å konkretisere virkninger av effektivisering og stordrift. Videre er det forventet at revidert beredskapsanalyse danner grunnlag for mulig økt handlingsrom. Arbeidet fortsetter utover vinteren 2022. Kommunedirektørene vil deretter fremme resultatene i fellessak til kommunestyrene.    

Ryfylkefondet sin virksomhet har i flere år vært en del av Ryfylke IKS. Revisjonen har anmerket at denne virksomheten må få en annen løsning. I kommunestyrets møte 16. november 2020 ble det vedtatt å slutte seg til at Ryfylkefondet skilles ut og etableres som kommunalt oppgavefellesskap. Omdanningen er iverksatt. Ryfylkefondet opptrer nå som kommunalt oppgavefellesskap med egen samarbeidsavtale og økonomi. Sandnes kommune er ikke deltaker her. Ryfylke IKS har nå et «rent» formål som er knyttet til IKS-et sin egen virksomhet. Endelig oppgjør av fondets balanse før omdanningen til kommunalt oppgavefelleskap er gjort opp i 2021. Sandnes kommune har fått tilbakeført kr 2 millioner.

Kommunens samlede pro rata-ansvar i IKS-ene er beregnet med kommunens eierandel som andel av selskapenes totale forpliktelser (kortsiktig og langsiktig gjeld) ved utgangen av 2020. Faktoren «totalt potensielt tap» viser kommunens totale økonomiske risiko i form av selskapets forpliktelser (pro rata-ansvar) og forutsatt at selskapet har benyttet hele lånerammen. I tillegg inkluderer den innskutt kapital og tingsinnskudd.

Kommunen har høy økonomisk risiko knyttet til IKS-ene. «Totalt potensielt tap» utgjør ved utgangen av 2020 kr 1,8 milliard, en økning fra 2019 på om lag kr 24 millioner for Sandnes kommune. Grad av politisk styring varierer i samsvar med eierbrøk. Sandnes har ikke alene flertall i noen IKS-er.

IS - Interkommunalt samarbeid

Interkommunale samarbeid hjemlet i tidligere kommunelovs §27, opphørte med ikrafttreden av ny kommunelov 21. oktober 2019. Det er gitt en overgangsperiode på 3 år til å foreta omdanning. Kommuneloven tydeliggjør alternative måter å løse interkommunalt samarbeid på. I tillegg til at vertskommune er videreført med noen endringer, hjemles to nye samarbeidsformer; Interkommunalt politisk råd og Kommunalt oppgavefelleskap.
Sandnes kommune er i dag deltaker i tre interkommunale samarbeid (tidligere KL §27); Rogaland kontrollutvalgssekretariat IS, Ryfylke friluftsråd IS og Jæren friluftsråd IS. Kommunestyret sluttet seg i sak 165/20 til at friluftsrådene omdannes til Kommunale oppgavefellesskap. I tråd med vedtaket har det i et samarbeid mellom styre og administrasjon i friluftsrådene og fagpersoner fra flere av medlemskommunene blitt arbeidet frem forslag til samarbeidsavtaler for de to ny oppgavefelles-skapene. Fellessaken med godkjenning av samarbeidsavtalene ble vedtatt av kommunestyret i sak 105/21. Omdanningen iverksettes fra 1. januar 2022. For kommunene gir omdanningen et økt pro rata-ansvar. Dette følger av lovens bestemmelser. Lånerammen for hvert av friluftsrådene er foreslått begrenset til kr 4 millioner. Ingen av friluftsrådene har per nå langsiktig gjeld av stor betydning. I hovedsak er investeringer iverksatt først når tilskudd og annen finansiering er på plass.

Valg av løsning for Rogaland Kontrollutvalgssekretariat IS har styret innledet drøfting av. Sandnes som vertskommune er gitt oppgaven med selve utredningen. Ulike løsninger sees på og i sammenheng med sekretariatet på Haugalandet. Åtte kommuner på Haugalandet er godkjent av kommunestyrene som nye deltakere i Rogaland Revisjon IKS fra 2. halvår 2021. Det er naturlig å se fremtidig sekretariatsfunksjoner i lys av dette. Kommunene på Haugalandet har organisert sekretariatet som et IKS i dag. Kommunens økonomiske risiko knyttet til IS-ene vurderes per utgangen av 2020 som lav. Grad av direkte politisk styring er begrenset i nåværende samarbeidsform. Med omdanning til kommunale oppgavefellesskap endres dette i liten grad da innflytelsen er avhengig av størrelsen på deltakerandelen.

AS - Aksjeselskaper (Lov om aksjeselskaper)

Aksjeselskap er egne rettssubjekt. I et AS hefter eierne kun for innskutt aksjekapital. Økonomisk risiko i henhold til eierandel i AS-et er dermed direkte knyttet til verdien av aksjekapitalen som kommunen har skutt inn. Verdien av aksjekapitalen kan imidlertid være betydelig høyere enn innskutt kapital (eksempelvis Lyse AS), og størrelsen på et eventuelt tap kan dermed bli betydelig større enn den innskutte kapitalen. Kommunen vil i enkelte tilfeller kunne få et personlig og direkte ansvar for selskapsforpliktelsene til et kommunalt eid aksjeselskap. Et slikt ansvar oppstår dersom kommunen har stilt en egen garanti overfor selskapskreditorene. Andre risikomomenter knytter seg til selskapenes utbyttestrategi, kapital- og tingsinnskudd, makroøkonomiske- og markedsmessige forhold samt skatte- og avgiftsmessige forhold i tillegg til reglene om ulovlig offentlig støtte. Ytterligere informasjon om selskapsformen aksjeselskap.

1)  Allservice AS ble i sak den 16. november 20 vedtatt omstrukturert fra 1. januar 2021, som følge av ESA krav til NAV om at tiltaksvirksomheten må skilles fra øvrig virksomhet i selskapet. Endringen gjelder alle vekst- og attføringsbedriftene. Tilsvarende vedtak ble gjort 19.april 2021 for Attende AS og 6. september 2021 for Sandnes Pro-Service AS

2) Nye Sandnes sin eierandel i Lysefjorden Utvikling AS ble endret fra 1. januar 2020

3) Anleggsverdier i Forus Sportssenter samlet ble nedskrevet med totalt kr 50 millioner i 2019, utgiftsført i resultatregnskapet jamfør regnskapsloven. Vedtatt fusjon av Forus Flerbrukshaller AS og Forus Folkehelsesenter AS med Forus Bedriftsidrettsarena AS ble gjennomført i 2020. Fusjonert selskap er gitt navnet Forus Sportssenter AS. Fra og med 2021 er selskapet et eiendomsselskap, driften utføres av Folkehallene IKS på leie- og driftsavtaler.

Som det framkommer av tabellen, har kommunen eierskap i 17 aksjeselskap. Av disse er eierskapet i selskapene Avanti Ryfylke AS, Blue Planet AS, Kommunekraft AS, Det norske teater LA og Reisemål Ryfylke AS selskaper som kun tidligere Forsand kommune var aksjonær i.

Kommunen mottok kr 117 millioner i utbytte fra Lyse AS i 2020. Dette er en økning på kr 9,8 millioner fra 2019. Forventingen om totalt utbytte på kr 630 millioner i 2021 ble innfridd.

Utbyttene skal føres i driftsregnskapet. Utbetalt utbytte fra AS-ene er et vesentlig bidrag til kommunens netto driftsresultat. Sandnes kommune hadde et netto driftsresultat på kr 143,9 millioner i 2020. Et sentralt risikomoment for eierkommune er derfor knyttet til selskapenes framtidsutsikter, da endring i utbetaling av utbytte vil direkte påvirke kommunens netto driftsresultat.

Andre selskapsspesifikke forhold

Eierskapet i Lyse AS er det AS-et som har størst direkte inngripen i kommunens økonomi. I 2019 ble eierkommunenes strategi for finansielle instrumenter mellom selskapet og eierne vedtatt. Dette innbefatter blant annet rullerende femårig utbytteprognose, eierforventninger om jevnt økende utbytte og bruk av utbyttereguleringsfond. I tillegg er det innarbeidet i strategien at eierkommunene framover skal kompenseres for inntektsbortfall i rentene som selskapet årlig betaler på ansvarlig lån som selskapet har til eierne. Motivet for eierskapet er både finansielt og regionalpolitisk, derav har eierne i revidert eierstrategi stilt klare eierforventinger om framtidig utvikling av selskapet. Lyse har grunnlag for å videreutvikle selskapet som en regional viktig aktør i leveranser av samfunnskritisk infrastruktur, og pådriver i det grønne skiftet. Revidert eierstrategi ble endelig fastsatt av generalforsamlingen i april 2021. Eierstyring i Lyse AS er komplekst og krevende. Eksempel på dette er høsten 2020 der Lyse og Hydro fusjonerte vannkraftverk og etablerte et felles vannkraftselskap på Sør-Vestlandet, eid 74,4 prosent av Lyse og 25,6 prosent av Hydro. Lyse AS avla halvårsrapport for 2021 med kr 1 309 millioner etter skatt. Herav er 937 millioner tilordnet Lyses aksjonærer. Oppnådd resultat forklares med resultatforbedring i de tre kjernevirksomheteneEnergi, telekom og el-nett, mer enn dobling av kraftproduksjonen sammenlignet med 2020 og god drift i nettvirksomheten. Mot slutten av 2021 steg strømprisen kraftig. Husholdninger, idretten, industrien med flere tok til orde for nødvendige statlige og lokale støtteordninger for å greie utgiftene. Aksjonærene i Lyse AS avholdt 6. desember 2021 et ekstra eiermøte med selskapet om situasjonen. Konklusjonen ble at det må arbeides med tiltak på statlig nivå. Regjeringen har senere fått godkjent av Stortinget tiltakspakker som skal avhjelpe den høye strømprisen, i første omgang ut mars 2022.

Den 17. august 2021 ble felles nettverk for eierkommune av vannkraftselskapene stiftet. Det forventes at deltakelse i nettverket vil ha god nytte i eierskapsarbeidet fremover. Nettverket har til formål å arbeide med rammevilkårene, men også å fremholde vannkraft som viktig del av det grønne skiftet.

Sandnes og Stavanger kommune overtok i desember 2019 aksjene fra Rogaland Bedriftsidrettskrets i de tre AS-ene som utgjør Forus Sportssenter. Selskapene var i en alvorlig økonomisk situasjon og kommunene hadde stilt selvskyldnergarantier for anleggene. Tilsvarende har Sola kommune gjort for spillemidler som er tildelt. Garantiansvarene for lånene ble innfridd og anlegget overtatt av kommunene. Kommunestyrene har lagt rammer for at transaksjonen skal tjene idrettens behov på best mulig måte framover. Kommunestyrene i Sola og Randaberg har vedtatt at de ønsker å tre inn som eiere i det fusjonerte selskapet Forus Sportssenter AS. Eierbrøken skal være som i Folkehallene. Arbeidet med å finne omforente løsninger på hvordan Sola og Randaberg sin inntreden skal gjennomføres økonomisk har pågått i hele 2021. At det kan oppnås løsning slik at det blir de samme fire aksjonærene her som i Folkehallene er fordelaktig både med hensyn til spredning av økonomisk risiko og for nivået på årlige tilskudd. Arbeidet med å finne omforente løsninger har vært utforendende. Resultatet av forhandlingen har blitt en kortsiktig løsning. Den innebærer at Stavanger og Sandnes går videre med sitt eierskap, eventuelt at Randaberg trer inn som tredje aksjonær. Driften og tilskuddet til dette står alle fire felles om. Saken fremmes for kommunestyrene i januar/februar 2022.

KF - Kommunal foretak og datterselskap

Fra og med 2020 har Sandnes kommune to kommunale foretak, Sandnes Havn KF og Sandnes tomteselskap KF. Tidligere Forsand solgte i 2019 Forsand E-verk til Lyse El-nett, avviklingsregnskapet ble fastsatt av kommunestyret i sak 182/20. Sandnes Parkering, Sandnes Eiendomsselskap og Sandnes Kunst- og kulturhus ble avviklet som KF og har i 2021 hatt sitt andre driftsår som virksomheter i linjeorganisasjonen. Å opprette og avvikle kommunale foretak tilligger, jamfør kommunelovens bestemmelser, kommunestyret selv å avgjøre. Tilsvarende velges styret av og er underordnet kommunestyret. Styret har ansvaret for å påse at virksomheten drives i samsvar med foretakets formål, vedtekter, eierstrategi, vedtatt årsbudsjett og økonomiplan, og øvrige vedtak eller retningslinjer fastsatt av kommunestyret. Kommunale foretak er en del av kommunen som juridisk enhet og følgelig tilligger det kommunestyret å avgjøre i saker som forplikter kommunen. I Sandnes praktiseres at kommunestyrets strategiske forventninger, resultatmål og resultatkrav til et foretak fastsettes i en eierstrategi. I sak 113/19 vedtok kommunestyret revidert eierstrategi overfor Sandnes tomteselskap KF. Ytterligere informasjon om foretakformen KF.

Årsmelding og årsberetning 2020 for Sandnes Havn KF ble behandlet av kommunestyret i sak 56/21 og i sak 57/21 for Sandnes tomteselskap KF. Tilsvarende for 2021 fremmes disse årsberetningene som egne saker til kommunestyret i 2022.

De to kommunale foretakende er selvfinansierte og det ytes ikke tilskudd fra kommunekassen.

Risiko i tilknytning til datterselskaper i de kommunale foretakene (KF)

Sandnes tomteselskap KF organiserer og driver virksomheten sin i stor grad sammen med andre, gjennom datterselskaper og tilknyttede selskaper. Over tid endres dette. Ferdige utbyggingsområder avsluttes og selskap avvikles. Nye selskaper etableres for å utvikle nye utbyggingsområder til bolig-, nærings- og kombinert formål og i noen områder også arealer til offentlige formål. Aktiviteten og dermed også den økonomiske situasjon i det enkelte selskapet variere over tid, avhengig av hvor i utviklingsløpet selskapets aktivitet er. Normalt vil de første årene etter regulering være finansiert med opptrekk av byggelån for opparbeidelse av infrastruktur og utgiftssiden er tung. Risiko håndteres ved stram prosjektstyring både med tanke på framdrift og økonomi. Etter hvert som salg av delfelter kommer i gang styrkes inntektssiden og den økonomiske balansen. Salg er forbundet med markedsrisiko. Prosjektkonkurransemodellen er et virkemiddel som øker styringsevnen, demper risikoen og gir handlingsrom for tiltak ved behov. I ferdigstillelsesfasen er normalt omsetningen i selskapene liten og risikoen lav.

Foretaket sin virksomhet er i endring. Av vedtatt Regionalplan for Jæren og søndre Ryfylke fremgår det at nye utbyggingsområder skal konsentreres mer om og utvikles i byutviklingsaksen, bysentrum og lokalsentrene. Større feltutbygginger er redusert. Dette betyr at foretakets virksomhet må gradvis endres til å være en aktør i transformasjon og byomforming for å få tilgang til utviklingsarealer. Endringen medfører økt økonomisk risiko. Erverv av arealer må skje på andre måter og tidligere enn i feltutbygging. Samtidig fordrer det både finansiering av kjøp og økonomiske evne til å bære dette i flere år før inntekter kan genereres gjennom tomtesalg. At foretaket har gjenværende arbeid i felter, er vesentlig for å også ha en soliditet til å foreta nødvendige omstillingen. For å ivareta nødvendig handlingsrom er det ikke forsvarlig at kjernevirksomheten i foretaket blir avhengig av lånefinansiering fra kommunekassen.

Tabellen under viser Sandnes tomteselskap KF sine datterselskap ved utgangen av 2020.

1) Selskapene Brattebø Gård AS og Sandnes Næringsareal AS ble vedtatt oppgjort og slettet av ekstraordinære generalforsamlinger i oktober 2020.

Sandnes Havn KF har ett datterselskap, Sandnes Havneterminal AS. I 2020 ble 20 prosent av aksjene solgt til en større privat aktør innenfor terminaldrift og logistikk. Formålet med aksjesalget var å styrke kompetansen og muligheter for utvikling av selskapet. Med ny aksjonær skapes også muligheter for forretningsutvikling i samarbeid med andre sentrale terminaler, for eksempel Kristiansand og Larvik. Det kan over tid legge grunnlag for utvikling av datterselskapet og gjøre det enda mer robust.

Øvrige økonomiske forpliktelser – garantier og lån

I tillegg til risikoelementer som er presentert ovenfor som følge av eierskap i selskaper har Sandnes kommune garantiansvar overfor flere andre aktører.

1)  Overfor Sandnes kirkelige fellesråd er det ikke stilt ordinær garanti, men kommunen dekker gjennom det årlige driftstilskuddet fellesrådets finansutgifter knyttet til låneopptak for nye kirkebygg og renovering av eksisterende. Renovering/rehabilitering av kirkebygg er omfattet av ordningen med statlig rentekompensasjon

ØsterHus Arena stod ferdig mars 2020, mens anlegget ble tatt delvis i bruk mye senere grunnet restriksjonene for idretten i covid-19 pandemien. Høsten 2020 er det etablert avtale med banken i henhold til kommunens vilkår for selvskyldnergaranti på 80 prosent, maks 23,97 millioner, for langsiktig lån på kr 29,9 millioner. Garantien har sikkerhet i 2. prioritert pant og tinglyst langsiktig leieavtale.

Kommunens garantiforpliktelser overfor andre aktører enn de som følger av eierskap i selskaper, er på om lag kr 160,9 millioner per 31. desember 2020.

Sandnes kommune har også utlån til aktører i næringslivet og idretten på om lag kr 407 millioner. Om lag kr 7,7 millioner av dette er utlån bevilget av tidligere Forsand kommune. 

1)     Bergebakkane betaler inn kr 0,1 million som avdrag ved salg av tomt

2)     K. Invest AS (nå STKR Invest AS) og Camping Landa Park AS søkte kommunestyret om betalingsutsettelse på tilbakebetalingen. Kommunestyret ga formannskapet fullmakt til å avgjøre saken. Den ble behandlet 18. januar 2021. Det er innvilget betaling i månedlige avdrag kombinert med engangsbeløp, løpetiden er uendret.

3)     Ansvarlig lån til aksjonærene fra selskapsetableringen. Betales årlig avdrag og rente NIBOR + 2 prosent

4)     Stavanger og Sandnes eier selskapet etter innfrielse av garantier.

5)     Grunnet covid-19 gitt utsettelse ut 2021 på tilbakebetaling av lånet. Avkorting tillegges på gjenstående 38 år

Regelverk om ulovlig offentlig støte

Offentlig støtte defineres i EØS-avtalen artikkel 61. Den oppstiller et forbud mot tildeling av offentlig støtte (drift og investering) til foretak dersom støtten kan vri eller true med å vri konkurransen og påvirke samhandelen innen EØS-området. Reglene om offentlig støtte skiller ikke mellom private og offentlige støttemottakere, også offentlig eide virksomheter kan derfor være gjenstand for statsstøtteforbudet. Når kommunen yter tilskudd og kommunale selskaper tilbyr varer og tjenester i konkurranseutsatte markeder kan det ikke tildeles støtte som er i strid med EØS avtalens regelverk.

Det er seks vilkår som alle må være oppfylt for at tiltak utgjør offentlig støtte. Vilkårene er:

1. Mottaker av støtte er et foretak som utøver en økonomisk aktivitet (foretaksvilkåret)
2. Støtten er gitt av staten eller av statsmidler i enhver form
3. Støtten innebærer en økonomisk fordel for mottakeren
4. Støtten begunstiger enkelte foretak eller produksjonen av enkelte varer eller tjenester (selektivitetsvilkåret)
5. Støtten kan virke konkurransevridende
6. Støtten kan påvirke samhandelen mellom EØS-landene

Utøvelsen av den kommunale eierrollen er blitt mer kompleks og overholdelse av støtteregelverket har fått økt fokus de siste par årene. Sammen med innskjerping i skatte- og avgiftsregelverket stilles det økte krav til kunnskap om selskapsrettslige forhold fra kommunene. Å tildele ulovlig offentlig støtte innebærer økonomisk risiko for mottaker, som ved feil kan måtte betale tilbake støtten. I kommende revisjoner av selskapsdokumenter, tjenestekjøpsavtaler med videre i selskapene blir undersøkelse opp mot støtteregelverket prioritert.

Nye bestemmelser om interkommunalt samarbeid i kommuneloven

Nåværende kommunelov trådte i kraft ved konstitueringen av nytt kommunestyre 21. oktober 2019. Loven hjemler to nye former for interkommunalt samarbeid i stedet for tidligere §27 samarbeider. I tillegg videreføres vertskommune som en løsning, men med noen endringer.
Interkommunalt politisk råd og Kommunalt oppgavefellesskap er de to nye samarbeidsformene som loven åpner for.

§18 Interkommunalt politisk råd kjennetegnes ved: 

Hvem inngår: Dannes av to eller flere kommuner eller fylkeskommuner. Vedtak om opprettelse tilligger kommunestyret.
Formål og myndighet: Saker/oppgaver som går på tvers av kommune- eller fylkesgrensene, men kan verken produsere tjenester eller fatte enkeltvedtak. Det er åpnet for at det kan forvalte tilskuddsordninger. Rådet kan kun fatte vedtak om interne forhold i samarbeidet
Samarbeidsavtale: Loven stiller krav om at deltakerne skal etablere en samarbeidsavtale. Den må
minimum regulere følgende forhold:

• myndighet som er lagt til rådet av kommunestyrene
•  saker som kan behandles
•  den enkeltes eier- og ansvarsdel for rådets forpliktelser hvis disse avviker
•  kun driftsbudsjett
•  regler om uttreden
•  regler om oppløsning inkludert ansvaret for arkivet
•  kan være eget rettssubjekt

Økonomisk: Deltakerne er økonomisk ansvarlige (pro rata) for rådets forpliktelser KL §14-12
Eksempel på et samarbeid som kan være egnet for denne formen er Jærrådet.

Styring: Representantskapet er det øverste organet i et interkommunalt politisk råd. Samtlige deltakere i rådet skal være representert med minst ett medlem. Eventuelle andre organ som opprettes for styring av rådet er definert som underliggende organ jamfør kommuneloven. Interkommunalt politisk råd er i kommuneloven definert som et folkevalgt organ. Av dette følger også at reglene om offentlighet, habilitet og forvaltningsloven gjelder.

Valgbarhet: Til representantskapet kan det kun velges folkevalgte jamfør kommunelovens §5-2. Til underliggende organ kan også andre velges av kommunestyret når det ikke er i strid med bestemmelsene i lovens §7-3 om hvem som er utelukket til valg i folkevalgte og kommunale organ.

§19 Kommunalt oppgavefellesskap kjennetegnes ved:

Hvem inngår: Dannes av to eller flere kommuner eller fylkeskommuner. Vedtak om opprettelse tilligger kommunestyret.
Formål og myndighet: Opprettes for å løse felles oppgaver og kan fatte vedtak om interne forhold i samarbeidet, men ikke fatte enkeltvedtak. Oppgavefellesskapet kan forvalte tilskuddsordninger.

Samarbeidsavtale: Loven stiller krav om at det utformes en samarbeidsavtale, som minimum regulerer følgende forhold:

•  myndighet som er lagt til rådet
•  saker som kan behandles
•  den enkeltes eierandel for rådets forpliktelser
•  innskuddsplikt, plikt til å yte økonomisk bidrag, eventuelt låneramme
•  rapporteringsplikt til kommunene
•  regler om uttreden
•  regler om oppløsning inkludert ansvaret for arkivet
•  kan være eget rettssubjekt

Økonomisk: Deltakerne er økonomisk ansvarlige (pro rata) for rådets forpliktelser KL §14-12. Det vil også gjelde for låneopptak dersom samarbeidsavtalen gir Oppgavefellesskapet en låneramme,
Eksempel på et samarbeid som kan være egnet for denne formen er Friluftsrådene.

Styring: Representantskapet er det øverste organet i et kommunalt oppgavefellesskap. Samtlige deltakere i rådet skal være representert med minst ett medlem. Eventuelle andre organ som opprettes for styring av oppgavefellesskapet er definert som underliggende organ jamfør kommuneloven. Beslutningsmyndighet knyttet til økonomistyring, avtaler og andre forhold knyttet til oppgavefelleskapet ligger til representantskapet. Representantskapet kan ikke forplikte oppgavefellesskapet utover årsbudsjettet eller vedta låneopptak utover rammen fastsatt i samarbeidsavtalen. Kommunestyrene i deltakerkommunene fastsetter det årlige tilskuddet, når tilskudd fremgår av samarbeidsavtalen. Kommunelovens kapittel 14 med forskrifter gjelder for et oppgavefelleskap. Kommunalt oppgavefellesskap er i kommuneloven definert som et folkevalgt organ. Av dette følger også at reglene om offentlighet, habilitet og forvaltningsloven gjelder.

Valgbarhet: Til representantskapet kan kun velges folkevalgt jamfør kommunelovens §5-2. Til underliggende organ kan også andre velges av kommunestyret når det ikke er i strid med bestemmelsene i lovens §7-3 om hvem som er utelukket til valg i folkevalgte og kommunale organ.

Oppsummert – kommunens samlede økonomiske risiko 

Nye Sandnes har en omfattende og kompleks eierskapsportefølje å forvalte, med 36 direkte eierandeler og 8 indirekte eierskap samt to kommunale foretak. Hvert enkelt selskap har forventninger til eierne, enten det gjelder forutsigbar eierstyring eller engasjement i utviklingen av selskapet. Samtidig følger det av kommuneloven klare krav til risikovurdering av eierskapet og nødvendige tiltak for å dempe risiko. Risikoen er først og fremst knyttet til økonomiske sider som tilskuddsnivå, utbytte og soliditeten i selskapene til å utvikle virksomheten. Samtidig er det risiko forbundet med at flere av selskapene produserer tjenester til kommunen og innbyggerne. Det er denne totale situasjon som vil bli framholdt i revidert eierpolitisk strategi. Aktivt eierskap krever målrettet innsats og klare mål for hva som søkes oppnådd ved å være aksjonær/deltaker. Erfaringer viser at eierstrategi overfor det enkelte selskapet er et godt redskap for en kommune som eier. I revidert eierpolitisk strategi blir det foreslått tiltak for å spisse eierstrategier overfor enkelt selskaper.

Felles for flere av selskapene sine resultater er at i løpet av 2020 har covid-19 pandemien fått konsekvenser både økonomisk og produksjonsmessig. Dette har i stor grad fortsatt i 2021. Idrettsanleggene har hatt lange perioder med full nedstenging, kinoen har vært tidvis stengt og nye tilbud om filmer stoppet nærmest opp. Endringer i ytre rammebetingelser og bevissthet om dette fra eier, er forhold som er nødvendige tema i ny eierstrategi. Erfaringene fra covid-19 pandemien viser også viljen og potensialet for omstilling og endring i selskapene. Dette er egenskaper som eierne må følge opp og bidra til at utvikles. Nyskapning som genererer vekst og videreutvikling er viktige egenskaper for sunne bedrifter og gir stor samfunnsøkonomisk nytte. I revidert eierpolitisk strategi blir det i tillegg fremholdt behovet for å ta en aktiv rolle gjennom eierskapene til kompetansebygging. Flere av selskapene har lærlingeordninger, få har lærekandidatplasser som en del av en målrettet inkludering i arbeidslivet.

Kriterier som utviklingsmuligheter, omstillingsbehov og økonomisk fundament må tydeliggjøres i en framtidsrettet eierpolitiskstrategi for å oppnå aktiv og målrettet eierstyring av hele porteføljen fra Sandnes kommune.